À quelles conditions refuser la titularisation à un stagiaire ?
Si elle peut tout à fait refuser la titularisation à un stagiaire en fin de stage, la collectivité n'a pour autant pas un pouvoir arbitraire en la matière. D'une part, les conditions dans lesquelles elle juge la qualité du travail en cours de stage sont importantes. D'autre part, l'estimation des capacités professionnelles en fin de stage est encadrée.
Le stage, période probatoire (1) précédant la titularisation, est un moment sensible pour l'agent territorial comme pour l'administration. Il a fait l'objet d'un encadrement par le décret du 4 novembre 1992 (2) que la jurisprudence est venue progressivement préciser. Deux décisions récentes des juridictions administratives viennent utilement rappeler les limitations qui s'imposent aux pouvoirs de l'autorité territoriale au cours et au terme du stage.
Les facultés de l'administration en cours de stage
Durant cette phase, l'administration (3) qui estimerait que l'agent ne remplit pas les conditions d'aptitude professionnelle pourra décider de son licenciement à condition qu'elle lui ait laissé la possibilité d'effectuer plus de la moitié de la durée du stage prévue par son statut particulier où à défaut, que le décret du 4 novembre 1992 fixe à un an. Le licenciement en cours de stage survenant pour insuffisance professionnelle devra être motivé (4). Il convient de préciser que durant cette période, l'administration ne saurait se voir reprocher de ne pas avoir mis en garde l'agent sur les insuffisances affectant son comportement quand bien même, au terme du stage, elle déciderait de refuser la titularisation (5). Si elle l'informe cependant, l'administration ne peut, en cours de stage, indiquer au fonctionnaire stagiaire qu'il ne sera pas possible d'envisager sa titularisation tout en le laissant poursuivre son stage jusqu'à son terme. Il faut ainsi que l'autorité territoriale apporte une attention toute particulière à la formulation des critiques portées sur le comportement d'un agent qui sont admissibles, si elles s'analysent comme des mises en garde ou des invitations à rectifier certains comportements, mais ne le sont plus lorsqu'elles dévoilent la décision finale en annonçant une future non-titularisation (6). En effet une telle démarche sort, selon la jurisprudence, des prévisions du décret et rend inutile la poursuite du stage ou tout effort du fonctionnaire stagiaire pour s'améliorer lorsque l'administration lui annonce qu'elle a d'ores et déjà arrêté sa décision (7). Dès lors, de deux choses l'une : soit l'autorité territoriale estime que le stagiaire ne dispose pas des capacités et aptitudes nécessaires à l'exercice des fonctions et doit alors le licencier en cours de stage, soit l'autorité n'a pas pu se forger un jugement définitif et elle peut dans ce cas laisser se dérouler le stage jusqu'à son terme, voire le renouveler.
Les motifs du licenciement en fin de stage
Au terme du stage, l'administration pourra soit titulariser l'agent, soit ne pas le titulariser soit encore prolonger le stage.
La cour administrative d'appel de Bordeaux (8) vient réaffirmer que les conditions d'appréciation des capacités et aptitudes des fonctionnaires stagiaires en vue de leur titularisation ne sauraient se fonder sur des critères extérieurs à leur statut et aux fonctions qui en découlent. D'abord, le stagiaire doit accomplir son stage dans un emploi correspondant au niveau et aux spécialités de son cadre d'emplois (9). L'appréciation portée sur l'agent durant le stage pourra alors concerner ses aptitudes professionnelles mais aussi relationnelles. L'autorité territoriale pourra ainsi décider de la non-titularisation d'un agent en se fondant sur ses insuffisances professionnelles (10) ou encore sur « son incapacité à s'intégrer efficacement dans son milieu de travail et à s'adapter à ses nouvelles fonctions » (11).
Cependant, et c'est l'un des apports de cet arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux, dans l'appréciation portée, l'autorité territoriale ne dispose pas de la possibilité d'exiger des conditions supplémentaires spécifiques, telles que l'obtention d'un diplôme ou la maîtrise d'aptitudes particulières dès lors qu'elles sortent des prévisions du statut particulier. Pour ne pas titulariser la requérante dans son grade d'adjoint territorial d'animation, l'administration s'était « fondée sur deux motifs, à savoir d'une part, l'inaptitude professionnelle de l'intéressée en matière d'animation caractérisée par une absence de créativité et de dynamisme dans les animations proposées et, d'autre part, ses échecs aux épreuves du brevet d'État d'animateur technicien de l'éducation populaire (BEATEP) organisées par la direction départementale de la jeunesse et des sports » (12). Or, d'une part le statut particulier du cadre d'emplois des adjoints territoriaux d'animation n'impose aucunement à ses membres de remplir cette condition de diplôme, d'autre part il n'impliquait pas la maîtrise des compétences énoncées par l'arrêté refusant sa titularisation (13). Les motifs ainsi retenus par l'administration ne pouvaient dès lors qu'être censurés par le juge.
La cour administrative d'appel de Bordeaux (8) vient réaffirmer que les conditions d'appréciation des capacités et aptitudes des fonctionnaires stagiaires en vue de leur titularisation ne sauraient se fonder sur des critères extérieurs à leur statut et aux fonctions qui en découlent. D'abord, le stagiaire doit accomplir son stage dans un emploi correspondant au niveau et aux spécialités de son cadre d'emplois (9). L'appréciation portée sur l'agent durant le stage pourra alors concerner ses aptitudes professionnelles mais aussi relationnelles. L'autorité territoriale pourra ainsi décider de la non-titularisation d'un agent en se fondant sur ses insuffisances professionnelles (10) ou encore sur « son incapacité à s'intégrer efficacement dans son milieu de travail et à s'adapter à ses nouvelles fonctions » (11).
Cependant, et c'est l'un des apports de cet arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux, dans l'appréciation portée, l'autorité territoriale ne dispose pas de la possibilité d'exiger des conditions supplémentaires spécifiques, telles que l'obtention d'un diplôme ou la maîtrise d'aptitudes particulières dès lors qu'elles sortent des prévisions du statut particulier. Pour ne pas titulariser la requérante dans son grade d'adjoint territorial d'animation, l'administration s'était « fondée sur deux motifs, à savoir d'une part, l'inaptitude professionnelle de l'intéressée en matière d'animation caractérisée par une absence de créativité et de dynamisme dans les animations proposées et, d'autre part, ses échecs aux épreuves du brevet d'État d'animateur technicien de l'éducation populaire (BEATEP) organisées par la direction départementale de la jeunesse et des sports » (12). Or, d'une part le statut particulier du cadre d'emplois des adjoints territoriaux d'animation n'impose aucunement à ses membres de remplir cette condition de diplôme, d'autre part il n'impliquait pas la maîtrise des compétences énoncées par l'arrêté refusant sa titularisation (13). Les motifs ainsi retenus par l'administration ne pouvaient dès lors qu'être censurés par le juge.
1. « L'institution d'un stage avant la titularisation de l'agent a pour objet de permettre à l'autorité investie du pouvoir de nomination de vérifier à l'issue d'une période prédéterminée, éventuellement prolongée, que l'agent possède les aptitudes suffisantes pour occuper les fonctions correspondant à son cadre d'emplois ». CAA Bordeaux, 10 février 2009, Département de Haute-Garonne, n° 08BX01503.
2. Décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale.
3. Conseil d'État, 1er février 2012, Commune d'Incarville, n° 336362.
4. CE, 11 décembre 1996, centre de gestion de la fonction publique territoriale de l'Allier, n° 114972.
5. « Aucune disposition ni principe général du droit ne subordonne la régularité d'un refus de titularisation d'un stagiaire en fin de stage à la condition qu'il ait fait l'objet
de remarques formelles pendant le déroulement de celui-ci » CAA Versailles, 31 mars 2011, n° 09VE03098.
6. Conseil d'État, 1er février 2012, Commune d'Incarville, n° 336362.
7. « Tout en ayant laissé se prolonger le stage, après quatre mois d'activité, le maire avait adressé un courrier à l'agent l'informant du mécontentement de plusieurs élus et de l'impossibilité d'envisager sa titularisation contre l'avis
du bureau municipal, et l'invitait à entamer une démarche de mutation ».
8. CAA Bordeaux, 31 janvier 2012, CCAS de Dange Saint-Romain, n° 11BX00849.
9. CAA Bordeaux, 10 février 2009, Département de Haute-Garonne, n° 08BX01503 ; CAA Bordeaux, 9 novembre 2010, n° 10BX00331.
10. CAA Douai, 2 décembre 2010, n° 09DA00085.
11. CE, 15 novembre 1996, n° 151932.
12. CAA Bordeaux, 31 janvier 2012, CCAS de Dange Saint-Romain, n° 11BX00849.
13. « C'est à bon droit que pour annuler l'arrêté portant refus de titularisation de Mlle X, les premiers juges ont estimé qu'en se fondant sur son inaptitude à accomplir des tâches d'élaboration ou de maîtrise de méthodologie d'un projet d'animation, tâches ne correspondant pas à l'emploi pour lequel elle avait été recrutée, le président du CCAS avait entaché son arrêté d'illégalité. »
La prolongation du stage
Il ressort d'une réponse ministérielle à une question parlementaire que la prolongation du stage, lorsqu'elle est décidée, doit être menée jusqu'à son terme, et ne peut être abrégée par une titularisation anticipée du fonctionnaire. « La prorogation doit permettre de juger les aptitudes professionnelles du stagiaire qui n'a pas réuni les conditions suffisantes pour être titularisé à l'expiration de la durée normale du stage. Dès lors, la titularisation d'un stagiaire avant le terme de cette prorogation va à l'encontre du principe de la prorogation du stage en ne permettant pas de s'assurer des aptitudes professionnelles du stagiaire sur toute la période supplémentaire qui a été déterminée après avis de la commission administrative paritaire. Les dispositions statutaires existantes ne permettent donc pas de titulariser un stagiaire au cours de la période de prorogation ».
Question écrite, Assemblée nationale n° 91590, Réponse du ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire publiée au JOAN du 10 avril 2007.
Question écrite, Assemblée nationale n° 91590, Réponse du ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire publiée au JOAN du 10 avril 2007.
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