jeudi 22 décembre 2016

Une loi qui interesse les agents territoriaux :Projet de loi égalité et citoyenneté : l’intégrale pour les collectivités

Projet de loi égalité et citoyenneté : l’intégrale pour les collectivités

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Assemblée Nationale © mbzt_Flickr_cc
A l’issue d’un examen particulièrement houleux entre l'Assemblée nationale et le Sénat, le projet de loi "Egalité et citoyenneté" a été définitivement adopté le 22 décembre au Parlement. Le texte, souvent présenté comme la réponse sociétale aux attentats, comporte une série de mesures intéressant les acteurs territoriaux. Tour d’horizon.
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Renforcement de la mixité sociale dans les logements, généralisation du service civique, création de postes de « délégués du gouvernement » dans les quartiers prioritaires, diversification de l’accès à la fonction publique… Le projet de loi Egalité et citoyenneté suffira-t-il à répondre à « l’apartheid territorial, social et ethnique » décrit par Manuel Valls après les attentats de janvier 2015 ? Difficile de répondre à cette question tant les clivages ont été nombreux ces derniers mois entre les députés et les sénateurs pour entériner ce texte fourre-tout. L’Assemblée nationale a adopté le texte définitivement le 22 décembre, après que le Sénat a refusé son adoption le 19 décembre, la majorité de droite qualifiant le texte de « cabinet de curiosités ». Une saisine du Conseil constitutionnel est maintenant attendue et devrait repousser la promulgation du texte de plusieurs semaines. D’ici là, la Gazette donne un coup de projecteur sur les articles intéressant les collectivités territoriales.

Sommaire :
Des divergences irréconciliables sur le volet logement
  1. Travailler la mixité sociale via les attributions
  2. Les maires perdent du pouvoir
  3. La politique des loyers remise à plat
  4. L’article 55 de la loi SRU toiletté
  5. Mesures transitoires pour le PLU- I

Politique de la ville : nouvelle gouvernance, renforcement des conseils citoyens
  1. Création des délégués du gouvernement
  2. La médiation sociale officiellement reconnue
  3. L’emploi dans les quartiers prioritaires
  4. Autorité parentale et violences
  5. Renforcement de la lutte contre les discriminations

Une fonction publique territoriale « exemplaire »
  1. Ouverture de l’accès à la fonction publique
  2. Statistiques sur l’accès à l’emploi
  3. Quotas des contrats PACTE
  4. Dégressivité de rémunération des privés d’emploi

Réserve et service civiques pour renforcer l’engagement citoyen
  1. « Généralisation » du service civique
  2. Création de la réserve civique
  3. Jeunesse : les régions en première ligne 

Des divergences irréconciliables sur le volet logement

C’est sur le volet logement, intitulé « Mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat », que les discussions ont été les plus violentes, faisant apparaître de vrais clivages au sujet de l’article 55 de la loi SRU, des pouvoirs des maires en matière d’attribution des logements sociaux… A l’issue des débats, le texte se rapproche de la version proposée initialement par le Gouvernement.

1 – Travailler la mixité sociale via les attributions

Disposition phare, sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale tenus de se doter d’un programme local de l’habitat, ou ayant la compétence en matière d’habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, au moins 25 % des attributions annuelles, suivies de baux signés, de logements sociaux situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, devront être consacrées :
à des demandeurs dont le niveau de ressources par unité de consommation est inférieur à un montant constaté annuellement par arrêté du représentant de l’État dans le département. Ce montant correspond au niveau de ressources le plus élevé du quartile des demandeurs aux ressources les plus faibles parmi les demandeurs d’un logement social situé sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale ou, en Île-de-France, sur le territoire de la région, enregistrés dans le système national d’enregistrement ; ou à des personnes relogées dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain.
Petit assouplissement, ce taux pourra cependant être adapté compte tenu de la situation locale, par les orientations en matière d’attribution approuvées par l’EPCI. C’est la convention intercommunale d’attribution qui fixera, en tenant compte de l’occupation sociale de leur patrimoine respectif et afin de favoriser la mixité sociale dans l’ensemble du parc concerné, la répartition entre les bailleurs sociaux des attributions à réaliser.
La création obligatoire d’une conférence intercommunale du logement est par ailleurs généralisée à l’ensemble des intercommunalités dotées d’un programme local de l’habitat, ou compétentes en la matière.
Par ailleurs, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, un objectif quantifié d’attribution à des demandeurs autres que ceux faisant partie du quart des demandeurs aux revenus les plus faibles est défini. À défaut d’une telle disposition dans les orientations approuvées, cet objectif est de 50 %. Proposé par le député de Seine-Saint -Denis François Pupponi, contre l’avis du Gouvernement, ce dispositif a finalement été retenu, avec la création, dans chaque QPV, d’une commission d’attribution ad hoc chargée de désigner, d’un commun accord, les candidats pour l’attribution des logements disponibles.
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2 – Les maires perdent du pouvoir

La délégation du contingent préfectoral de logements sociaux aux maires, que les sénateurs voulaient maintenir, a fait l’objet d’un compromis :
Les conventions peuvent être résiliées de plein droit par le préfet après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement. Dans les communes faisant l’objet d’un arrêté de carence au titre de l’article 55 de la loi SRU, ces conventions sont résiliées de plein droit.
Globalement, le texte revient sur les prérogatives des maires en matière d’attribution, que le Sénat voulait conserver. Ainsi, il prévoit que le maire perd sa voix prépondérante au sein de la commission d’attribution, quand l’EPCI sur le territoire duquel est situé le logement a créé une conférence intercommunale du logement et adopté son plan partenarial de gestion de la demande.
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3 – La politique des loyers remise à plat

L’article 26, relatif aux conventions d’utilité sociale, définit précisément dans quelles conditions les bailleurs sociaux pourront revoir leur politique des loyers, et moduler à la baisse le loyer de logements situés hors QPV, pour loger des ménages aux revenus plus faibles, au titre de la mixité sociale. Le gouvernement comme il s’y était engagé devant les sénateurs a revu le dispositif expérimental permettant la convergence vers un loyer unique et qui déroge aux dispositions introduites dans la loi.
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4 – L’article 55 de la loi SRU toiletté

En ce qui concerne l’article 55 de la loi SRU, pour lequel les sénateurs avaient proposé de remplacer l’objectif de 25 % de logements sociaux par un contrat d’objectifs et de moyens conclu entre le maire et le préfet qui définirait le taux de logements sociaux que la commune doit atteindre ainsi que l’échéance à laquelle elle doit l’atteindre, les députés sont revenus à la version originelle du texte. La loi SRU est assouplie dans le sens où certaines communes sortent de son domaine d’application :
  • les communes situées hors d’une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d’activités et d’emplois par le réseau de transports en commun, ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en-deçà d’un seuil fixé par décret,
  • ou sur des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d’une zone A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit approuvé en application de l’article L. 112-6 du code de l’urbanisme ou d’une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l’environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d’habitation résultant de l’application du règlement d’un plan de prévention des risques technologiques ou d’un plan de prévention des risques naturels ou d’un plan de prévention des risques miniers.
En revanche les sanctions sont durcies pour les communes réfractaires : elles pourront en effet être mises à contribution, à la demande du préfet, pour une opération de construction de logements sociaux dans la limite de 50 000 € par logement construit ou acquis en Île-de-France et en Provence-Alpes-Côte d’Azur, et de 30 000 € par logement construit ou acquis sur le reste du territoire. Cette limite peut être dépassée avec l’accord de la commune. Le contingent de logements réservés de la commune sera obligatoirement transféré au préfet.
Autre mesure adoptée contre l’avis du Gouvernement et du Sénat, les communes faisant l’objet d’un arrêté préfectoral de carence ne sont pas éligibles à la dotation de solidarité urbaine, prévoit l’article 31 bis. Cependant  la perte de recettes pour les collectivités territoriales en résultant est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts (taxe sur les tabacs).
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5 – Mesures transitoires pour le PLU-I

Enfin, le texte contient un volet urbanisme, concernant notamment les plans locaux d’urbanisme intercommunaux : les plans d’occupation des sols (POS) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) infracommunautaires maintenus en vigueur sur les territoires des EPCI engagés dans une démarche de PLU intercommunal pourront ainsi continuer à produire leurs effets, et même à évoluer, jusqu’au 31 décembre 2019. Il prévoit le transfert automatique et définitif de la compétence PLU en cas de fusion mixte, accompagné d’un régime transitoire permettant de maintenir, modifier et même réviser les PLU intracommunautaires pendant cinq ans. C’est donc la position la plus éloignée de celle défendue par le Sénat qui prévaut. La possibilité de mettre en place plusieurs PLU-I sur le territoire d’un EPCI n’est ouverte qu’aux EPCI de plus de 100 communes, alors que le Sénat souhaitait un seuil  plus bas, voire laissé à l’appréciation du préfet. Les députés ont enfin supprimé la disposition qui permettait de maintenir en vigueur jusqu’à la fin de l’année 2017 les POS en cours de révision, à condition que le débat sur le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du futur PLU ait lieu avant le 24 mars 2017.
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Politique de la ville : nouvelle gouvernance, renforcement des conseils citoyens

L’ensemble des dispositions relatives aux conseils citoyens adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture, puis supprimées par le Sénat, ont été rétablies.
Les conseils citoyens voient leur pouvoir d’agir renforcé avec le vote de l’article 34. Ces instances citoyennes de démocratie participative peuvent désormais interpeller le préfet au sujet d’une difficulté rencontrée. En retour, celui-ci établit, s’il le juge nécessaire, un diagnostic destiné à être discuté par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales.
Autre disposition en faveur des conseils citoyens : les organismes bénéficiant de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties devront désormais justifier chaque année du montant et du suivi des actions menées en contrepartie de cet avantage fiscal auprès des conseils citoyens (article 34 ter).

1 – Création des délégués du gouvernement

La fonction de « délégué du gouvernement » est créée par l’article 34 bis du projet de loi. Déjà en activité dans douze quartiers prioritaires, ces fonctionnaires d’Etat ont vocation à résoudre des difficultés particulières soulevées en matière de politique de la ville. Il est prévu que les conseils citoyens puissent saisir le préfet afin de demander la nomination d’un délégué du gouvernement.
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2 – La médiation sociale officiellement reconnue

Une vingtaine d’années après l’apparition de la médiation sociale, le projet de loi, dans son article 67, lui apporte pour la première fois une reconnaissance officielle. Celle-ci est définie comme « un processus de création et de réparation du lien social et de règlement des conflits de la vie quotidienne ». Le texte mentionne la position de « tiers impartial et indépendant » du médiateur et sa vocation à « améliorer une relation » ou « régler un conflit ». Hasard du calendrier, le métier de médiateur social fait l’objet depuis le 13 décembre d’une norme expérimentale qui en définit le cadre, l’organisation et le suivi des activités.
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3 – L’emploi dans les quartiers prioritaires

Afin d’assurer « l’inclusion économique des personnes résidant dans un quartier prioritaire », notamment celle des jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, il est confié aux préfets la mission d’identifier les potentiels d’embauche par bassins d’emploi (article 61 ter). Une démarche à laquelle sont associés Pôle emploi et l’Association pour l’emploi des cadres (Apec).
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4 – Autorité parentale et violences

L’article 68 complète l’article 371-1 du code civil afin de préciser que l’autorité parentale exclut « tout traitement cruel, dégradant ou humiliant, y compris tout recours aux violences légères ». Cette règle, de nature exclusivement civile ne s’accompagne d’aucune sanction pénale nouvelle à l’encontre des parents. L’objectif est d’énoncer « un principe clair, qui a vocation à être répété aux pères et mères, et à imprégner leur comportement futur ».
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5 – Renforcement de la lutte contre les discriminations

Au chapitre de la lutte contre le racisme et les discriminations, les articles 38 à 39 renforcent la répression des délits de provocation, diffamation ou injures fondées sur les origines, l’identité ou l’orientation sexuelle. L’article 38 généralise les circonstances aggravantes de racisme et d’homophobie à l’ensemble des crimes et des délits – circonstances aggravantes restreintes jusqu’alors à certaines infractions.
Dans les entreprises, le code du travail est modifié de façon à permettre aux associations d’agir contre les comportements discriminatoires (article 60), il devient possible de prendre en compte les actions de lutte contre les discriminations lors de l’exécution des marchés publics (article 60 bis), et une formation à la non-discrimination à l’embauche pour recruteurs devient obligatoire (article 61 bis).
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Une fonction publique territoriale « exemplaire »

La majorité des dispositions intéressant les agents de la fonction publique territoriale – contenues dans le Titre III « Pour l’égalité réelle » – font consensus. Notamment en ce qui concerne le troisième concours, l’expérimentation d’un nouveau contrat permettant aux jeunes de préparer les concours administratifs, ou les conditions de gestion des fonctionnaires territoriaux momentanément privés d’emploi. Certaines mesures ont même été renforcées par les sénateurs. Objectif affiché : l’ « exemplarité » de la fonction publique. A cette fin, par exemple, les députés ont proposé, au cours du débat parlementaire, la publication biennale par le gouvernement d’un rapport « contre les discriminations et la prise en compte de la diversité de la société française » dans les trois versants de la fonction publique (article 36 A).

1 – Ouverture de l’accès à la fonction publique

L’article 36 ouvre un  troisième concours aux candidats « justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou de plusieurs activités professionnelles, quelle qu’en soit la nature, d’un ou de plusieurs mandats de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d’une association ».
La durée du contrat d’apprentissage et celle du contrat de professionnalisation sont décomptées dans le calcul de la durée d’activité professionnelle exigée pour se présenter aux examens. A noter l’inscription au texte du principe d’alternance entre hommes et femmes pour la présidence des jurys de recrutement.
Pour le dispositif phare de « pré-recrutements contractuels » dans les trois versants (article 36 septies) – à destination des jeunes de moins de 28 ans issus des quartiers prioritaires et les demandeurs d’emploi de 45 ans bénéficiaires de minima sociaux – a été prévu une durée de contrat de deux ans.
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2 – Statistiques sur l’accès à l’emploi

Le projet de loi, à son article 36 bis B, modifie la loi portant droits et obligations des fonctionnaires pour y insérer un article 16 bis prévoyant qu’ en complément des données nécessaires à la gestion des recrutements de fonctionnaires, les administrations puissent demander aux candidats de fournir des données relatives à leur formation et leur environnement social ou professionnel afin de produire des études et statistiques sur l’accès aux emplois. Un décret en Conseil d’État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, doit fixer les modalités de la procédure et de la conservation des données rassemblées.
Les sénateurs se sont interrogés sur la constitutionnalité de ce dispositif : le périmètre des données leur semble « très large » et son recueil aurait pu se faire sur la base du volontariat selon lui. « L’État fixe ainsi une injonction aux collectivités, contraire au principe de libre administration. Quid si les communes ne peuvent pas s’y plier ? , questionnait Françoise Gatel, rapporteur au Sénat du texte.
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3 – Quotas des contrats PACTE

Les députés ont prévu un « quota » de contrats PACTE au sein des trois fonctions publiques (article 36 bis C). Ces contrats, ouverts aux moins de 28 ans et aux personnes âgées de 45 ans et plus, devraient représenter au moins 20  % du nombre total de recrutement sans concours des agents de catégorie C dans les régions, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants ainsi que dans les établissements publics assimilés.
Cette disposition est apparue « doublement inconstitutionnelle » aux yeux du Sénat puisqu’ « elle a été insérée en nouvelle lecture au mépris de la règle de “l’entonnoir” ». « En effet, L’article 36 bis C tel que voté en première lecture ne traitait que des personnes les éligibles au contrat PACTE et pas des obligations des employeurs publics. » D’autre part, « elle est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. En effet, si ce quota n’est pas rempli, l’administration ne pourrait plus recruter d’agents de catégorie C sans concours. »
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4 – Dégressivité de rémunération des privés d’emploi

L’article 36 nonies explicite le mécanisme de dégressivité de la rémunération des fonctionnaires momentanément privés d’emploi prévu par la loi Déontologie. L’idée est de régler la question du taux de rémunération des fonctionnaires pris en charge par le CNFPT et qui se voient confier par le centre une mission ponctuelle : la réduction est de 5 % par an.
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Réserve et service civiques pour renforcer l’engagement citoyen

1 – « Généralisation » du service civique

Comme annoncé début 2016 par François Hollande, le service civique doit être généralisé. Pas question néanmoins d’obliger toute une classe d’âge à faire une mission. L’idée, votée en première lecture à Sénat, a fait long feu : elle n’était pas finançable. Le but est donc, d’ici à 2018, de permettre à tous les jeunes de 18 à 25 ans (30 ans pour les personnes handicapées) qui le souhaitent de pouvoir effectuer un volontariat. Le chiffre est estimé à 350 000 jeunes, soit trois fois plus qu’actuellement. Avec un problème : il y a toujours en moyenne 4 jeunes pour une mission proposée.
Le projet de loi a donc pour objectif d’ouvrir au maximum les possibilités de missions, en conservant l’essence du service civique : le volontariat ne doit pas se substituer à l’emploi mais bien montrer l’engagement du jeune envers la société. De nouvelles institutions vont donc pouvoir accueillir des jeunes (art. 10) :
  • les bailleurs sociaux,
  • les sociétés d’économie mixte,
  • les entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS),
  • les entreprises publiques.
Une modification (art. 9) est également apportée pour les jeunes effectuant leur mission dans les Services départementaux d’incendie et de secours (Sdis). Ils pourront désormais profiter de leur engagement pour suivre une formation de sapeur-pompier volontaire. A l’issue de cette instruction, ils pourront donc assurer des gardes en tant que sapeur-pompier. S’ils sont toujours engagés par leur mission de service civique, ces gardes devront se faire en-dehors de leurs heures de présence prévues dans le cadre du service civique.
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2 – Création de la réserve civique

Le projet de loi institue une réserve civique – appelée auparavant réserve citoyenne – dont l’objectif est de permettre à chacun de « participer, à titre bénévole et occasionnel, à la réalisation de projets d’intérêt général » (article 1). Elle est accessible dès 16 ans, sous réserve de l’accord des parents (article 3). Elle regroupe plusieurs sections : réserve citoyenne de défense et de sécurité, réserves communales de sécurité civile, réserve citoyenne de l’éducation nationale, réserve citoyenne de la police nationale, ainsi que des réserves à vocation thématique, créées après avis du Haut Conseil à la vie associative.
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3 – Jeunesse : les régions en première ligne

L’article 16 fait de la région le chef de file dans le domaine de la politique de la jeunesse, en lui confiant la mission de coordonner les initiatives des collectivités territoriales en matière d’information et d’orientation des jeunes. Les collectivités s’appuieront pour cela sur des structures labellisées par l’Etat dans des conditions prévues par décret. L’objectif est de garantir à tous « l’accès à une information généraliste, objective, fiable et de qualité touchant tous les domaines de leur vie quotidienne. » Une meilleure information des jeunes sur leurs droits en matière de couverture santé et de modalités d’accès aux dispositifs de prévention (liés aux addictions, conduites alimentaires, à la sexualité…) est également prévue par l’article 17.
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