|
|
Présentée en conseil des ministres en juillet 2013 pour les trente ans de la loi dite « Le Pors », la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a été adoptée le 20 avril dernier. Elle modifie le statut de la fonction publique sur plusieurs points. Présentation générale des principales dispositions. |
Différents grands principes dégagés par la jurisprudence font leur apparition dans la loi de 1983 (1) (art. 25) : dignité, impartialité, intégrité, probité, neutralité.
- exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité et, à ce titre, s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses ;
- traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité.
Ces principes ainsi consacrés rejoignent d’autres principes déjà inscrits dans le statut : secret professionnel et discrétion professionnelle (art. 26), devoir d’information du public (article 27), devoir d’obéissance hiérarchique (art. 28). En revanche, à l’issue de la commission mixte paritaire, a été rejetée la proposition du Sénat de consacrer également l’obligation de réserve dans la loi. Les débats parlementaires montrent que les réticences syndicales ont fortement pesé dans ce choix mais que l’intention du législateur n’est pas de supprimer le devoir de réserve qui conserve donc sa pertinence et son fondement jurisprudentiel.
Lire aussi : Sous le soleil de la loi déontologie
À cette fin, l’agent qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts :
- saisit son supérieur hiérarchique ; ce dernier, à la suite de la saisine ou de sa propre initiative, confie, le cas échéant, le traitement du dossier ou l’élaboration de la décision à une autre personne ;
- lorsqu’il a reçu une délégation de signature, s’abstient d’en user ;
- lorsqu’il appartient à une instance collégiale, s’abstient d’y siéger ou, le cas échéant, de délibérer ;
- lorsqu’il exerce des compétences qui lui ont été dévolues en propre, est suppléé par tout délégataire, auquel il s’abstient d’adresser des instructions.
Reprenant la définition déjà donnée par la loi relative à la transparence de la vie publique, la loi de 1983 définit le conflit d’intérêts comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés, qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions.
L’intention du gouvernement est de prendre en compte les risques inhérents aux différents emplois, sans que le critère hiérarchique ne soit prépondérant. Le champ des emplois concernés devrait donc être relativement étendu. La nomination dans l’un de ces emplois sera conditionnée à la transmission préalable par l’agent de sa déclaration d’intérêts à l’autorité investie du pouvoir de nomination.
En cas de doute, l’autorité hiérarchique pourra transmettre pour avis la déclaration d’intérêts à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Si le conflit d’intérêts est avéré, cette commission adressera une recommandation à l’autorité hiérarchique, à qui il reviendra de prendre toute mesure utile pour y mettre fin.
Certains fonctionnaires devront établir des déclarations de situation patrimoniale et les adresser à la HATVP (art. 25 quinquies de la loi de 1983). Un décret en Conseil d’État déterminera les emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient. Le périmètre des agents effectivement astreints à déclarer leur patrimoine devrait s’avérer plus restreint que ceux soumis à une déclaration d’intérêt (emplois fonctionnels notamment). Une évaluation interviendra à la cessation de ses fonctions et la HATVP appréciera la variation éventuelle de la situation patrimoniale. Le non-respect de ces différentes dispositions expose les agents concernés à des poursuites pénales (art. 25 sexies).
Lire aussi : Reconversion des agents territoriaux : des outils en panne
Parmi les mesures qui ne sauraient être prises contre un fonctionnaire lanceur d’alerte (en matière de recrutement, de titularisation, de formation, de discipline, de promotion, d’affectation et de mutation), sont ajoutées celles relatives à la rémunération et à l’évaluation. La protection due à l’agent lanceur d’alerte n’est plus limitée aux signalements de faits constitutifs d’un délit ou d’un crime, mais est désormais étendue aux signalements de faits susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts.
Dans cette dernière hypothèse, et contrairement à ce que la loi prévoit pour les signalements de faits constitutifs de crimes ou délits, l’agent doit avoir préalablement alerté en vain l’une des autorités hiérarchiques dont il relève. Il peut également témoigner de tels faits auprès du référent déontologue.
La modification majeure est que la loi envisage uniquement, désormais, les signalements aux « autorités judiciaires ou administratives », alors que la précédente rédaction issue de la loi de 2013 telle qu’interprétée à la lumière des travaux parlementaires offrait également une protection pour l’auteur de signalements aux médias (4). Cette possibilité entrait néanmoins frontalement en conflit avec les obligations déontologiques précitées. Le resserrement opéré constitue un point d’équilibre satisfaisant. Comme par le passé, le lanceur d’alerte devra agir de bonne foi, sous peine de sanctions pénales (article 226-10 du code pénal).
En matière pénale, la loi limitait la protection aux agents faisant l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. Cette notion de « poursuites pénales » excluait de la protection l’agent entendu en qualité de témoin assisté ou simplement placé en garde à vue en l’absence de poursuites. Le nouvel article fait entrer ces hypothèses dans le champ de la protection et l’étend également à l’agent qui se voit proposer une mesure de composition pénale. Par ailleurs, les membres de la famille de l’ensemble des agents (et non plus seulement des policiers et des pompiers) sont susceptibles de bénéficier de la protection en cas d’agression liée aux fonctions de l’agent (art. 11 de la loi de 1983).
L’article 32 de la loi de 1983 prévoit désormais que « les agents contractuels sont recrutés après appréciation de leur capacité à exercer les fonctions à pourvoir ». Cette phrase fait écho au rapport sur la fonction publique de M. Bernard Pêcheur, qui avait critiqué notamment le « manque de lisibilité des critères retenus pour sélectionner les candidats » ou « la vérification insuffisante des capacités des candidats ». La loi doit donc conduire à mettre en place des procédures objectives de recrutements, seules de nature à respecter le principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.
La notion de « services publics effectifs » est remplacée par celle de « services publics ». Cette modification doit faciliter la « CDIsation » des agents qui justifient d’une durée de services publics de 6 ans au moins sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (art. 3-4 de la loi du 26 janvier 1984). Un volet social est également intégré dans la loi, avec par exemple, l’extension jusqu’en 2018 du dispositif de la loi Sauvadet (7) (art. 41 loi du 20 avril 2016).
La consécration de principes déontologiques
La loi précise que le fonctionnaire :- exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité et, à ce titre, s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses ;
- traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité.
L’intention du législateur n’est pas de supprimer le devoir de réserve qui conserve donc sa pertinence et son fondement jurisprudentiel.
Ces principes ainsi consacrés rejoignent d’autres principes déjà inscrits dans le statut : secret professionnel et discrétion professionnelle (art. 26), devoir d’information du public (article 27), devoir d’obéissance hiérarchique (art. 28). En revanche, à l’issue de la commission mixte paritaire, a été rejetée la proposition du Sénat de consacrer également l’obligation de réserve dans la loi. Les débats parlementaires montrent que les réticences syndicales ont fortement pesé dans ce choix mais que l’intention du législateur n’est pas de supprimer le devoir de réserve qui conserve donc sa pertinence et son fondement jurisprudentiel.
Lire aussi : Sous le soleil de la loi déontologie
L’obligation d’abstention en cas de conflit d’intérêts
La loi d’avril 2016 (2) insère dans la loi du 13 juillet 1983 (art. 25 bis) l’obligation d’abstention (3). Tout agent public doit veiller à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver.À cette fin, l’agent qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts :
- saisit son supérieur hiérarchique ; ce dernier, à la suite de la saisine ou de sa propre initiative, confie, le cas échéant, le traitement du dossier ou l’élaboration de la décision à une autre personne ;
- lorsqu’il a reçu une délégation de signature, s’abstient d’en user ;
- lorsqu’il appartient à une instance collégiale, s’abstient d’y siéger ou, le cas échéant, de délibérer ;
- lorsqu’il exerce des compétences qui lui ont été dévolues en propre, est suppléé par tout délégataire, auquel il s’abstient d’adresser des instructions.
Reprenant la définition déjà donnée par la loi relative à la transparence de la vie publique, la loi de 1983 définit le conflit d’intérêts comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés, qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions.
À FAIRE
• À court terme :
- S’approprier les nouvelles règles, notamment en matière de congés maternité, paternité et congés pour adoption (art. 57 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée)
- Rédiger et diffuser des notes internes d’information sur les procédures d’abstention en cas de conflits d’intérêts et de mise en œuvre du droit d’alerte
- Adapter les formulaires et procédures internes aux modifications (protection fonctionnelle, cumul d’activités…)
• Après publication des décrets d’application :
- Mettre en place des commissions consultatives paritaires pour les agents contractuels (art. 136 de la loi de 1983)
- Désigner un référent déontologue (art. 28 bis de la loi de 1983)
- Recueillir des déclarations d’intérêts et transmission par les intéressés des déclarations de patrimoine à la HATV (art. 25 ter de la loi de 1983).
• À court terme :
- S’approprier les nouvelles règles, notamment en matière de congés maternité, paternité et congés pour adoption (art. 57 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée)
- Rédiger et diffuser des notes internes d’information sur les procédures d’abstention en cas de conflits d’intérêts et de mise en œuvre du droit d’alerte
- Adapter les formulaires et procédures internes aux modifications (protection fonctionnelle, cumul d’activités…)
• Après publication des décrets d’application :
- Mettre en place des commissions consultatives paritaires pour les agents contractuels (art. 136 de la loi de 1983)
- Désigner un référent déontologue (art. 28 bis de la loi de 1983)
- Recueillir des déclarations d’intérêts et transmission par les intéressés des déclarations de patrimoine à la HATV (art. 25 ter de la loi de 1983).
Déclarations d’intérêts et déclarations de situation patrimoniale
La loi étend à la FPT des dispositifs mis en place, pour les plus hauts responsables publics (certains élus, notamment), dans la loi organique n° 2013-906 et la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Certains fonctionnaires seront tenus d’établir une déclaration d’intérêts (art. 25 ter de la loi de 1983). La définition du périmètre des agents concernés est renvoyée à un décret, qui déterminera les emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient.L’intention du gouvernement est de prendre en compte les risques inhérents aux différents emplois, sans que le critère hiérarchique ne soit prépondérant. Le champ des emplois concernés devrait donc être relativement étendu. La nomination dans l’un de ces emplois sera conditionnée à la transmission préalable par l’agent de sa déclaration d’intérêts à l’autorité investie du pouvoir de nomination.
Le périmètre des agents effectivement astreints à déclarer leur patrimoine devrait s’avérer plus restreint que ceux soumis à une déclaration d’intérêt.
En cas de doute, l’autorité hiérarchique pourra transmettre pour avis la déclaration d’intérêts à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Si le conflit d’intérêts est avéré, cette commission adressera une recommandation à l’autorité hiérarchique, à qui il reviendra de prendre toute mesure utile pour y mettre fin.
Certains fonctionnaires devront établir des déclarations de situation patrimoniale et les adresser à la HATVP (art. 25 quinquies de la loi de 1983). Un décret en Conseil d’État déterminera les emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient. Le périmètre des agents effectivement astreints à déclarer leur patrimoine devrait s’avérer plus restreint que ceux soumis à une déclaration d’intérêt (emplois fonctionnels notamment). Une évaluation interviendra à la cessation de ses fonctions et la HATVP appréciera la variation éventuelle de la situation patrimoniale. Le non-respect de ces différentes dispositions expose les agents concernés à des poursuites pénales (art. 25 sexies).
Lire aussi : Reconversion des agents territoriaux : des outils en panne
Protection des lanceurs d’alerte
Introduite à l’article 6 ter A de la loi de 1983 par la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale, la notion de lanceur d’alerte soulevait plusieurs difficultés au regard de différentes obligations statutaires (discrétion professionnelle, devoir de réserve…). La loi déontologie était à la recherche d’un point d’équilibre tout en consacrant cette notion.Parmi les mesures qui ne sauraient être prises contre un fonctionnaire lanceur d’alerte (en matière de recrutement, de titularisation, de formation, de discipline, de promotion, d’affectation et de mutation), sont ajoutées celles relatives à la rémunération et à l’évaluation. La protection due à l’agent lanceur d’alerte n’est plus limitée aux signalements de faits constitutifs d’un délit ou d’un crime, mais est désormais étendue aux signalements de faits susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts.
La loi envisage uniquement, désormais, les signalements aux « autorités judiciaires ou administratives », alors que la précédente rédaction offrait également une protection pour l’auteur de signalements aux médias.
Dans cette dernière hypothèse, et contrairement à ce que la loi prévoit pour les signalements de faits constitutifs de crimes ou délits, l’agent doit avoir préalablement alerté en vain l’une des autorités hiérarchiques dont il relève. Il peut également témoigner de tels faits auprès du référent déontologue.
La modification majeure est que la loi envisage uniquement, désormais, les signalements aux « autorités judiciaires ou administratives », alors que la précédente rédaction issue de la loi de 2013 telle qu’interprétée à la lumière des travaux parlementaires offrait également une protection pour l’auteur de signalements aux médias (4). Cette possibilité entrait néanmoins frontalement en conflit avec les obligations déontologiques précitées. Le resserrement opéré constitue un point d’équilibre satisfaisant. Comme par le passé, le lanceur d’alerte devra agir de bonne foi, sous peine de sanctions pénales (article 226-10 du code pénal).
Le renforcement de la protection fonctionnelle des agents
Consacrant là aussi une solution jurisprudentielle (5), la loi introduit expressément le harcèlement moral au sein de la liste des actes pouvant donner lieu à l’octroi de la protection fonctionnelle.La loi introduit expressément le harcèlement moral au sein de la liste des actes pouvant donner lieu à l’octroi de la protection fonctionnelle.
En matière pénale, la loi limitait la protection aux agents faisant l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. Cette notion de « poursuites pénales » excluait de la protection l’agent entendu en qualité de témoin assisté ou simplement placé en garde à vue en l’absence de poursuites. Le nouvel article fait entrer ces hypothèses dans le champ de la protection et l’étend également à l’agent qui se voit proposer une mesure de composition pénale. Par ailleurs, les membres de la famille de l’ensemble des agents (et non plus seulement des policiers et des pompiers) sont susceptibles de bénéficier de la protection en cas d’agression liée aux fonctions de l’agent (art. 11 de la loi de 1983).
La situation des agents contractuels
La loi consacre l’expression d’« agents contractuels » (6) à la place d’« agents non titulaires ». Confirmant de multiples décisions du juge administratif, les garanties, droits et obligations des fonctionnaires exposés précédemment sont étendus aux agents contractuels. Le mouvement de convergence entre le droit applicable aux fonctionnaires et aux contractuels de droit public se poursuit, comme l’illustre également la création de commissions consultatives paritaires qui connaîtront désormais des décisions individuelles prises à l’égard des agents contractuels et de toute question d’ordre individuel concernant leur situation professionnelle (article 136 de la loi du 26 janvier 1984).La loi doit conduire à mettre en place des procédures objectives de recrutements, seules de nature à respecter le principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.
L’article 32 de la loi de 1983 prévoit désormais que « les agents contractuels sont recrutés après appréciation de leur capacité à exercer les fonctions à pourvoir ». Cette phrase fait écho au rapport sur la fonction publique de M. Bernard Pêcheur, qui avait critiqué notamment le « manque de lisibilité des critères retenus pour sélectionner les candidats » ou « la vérification insuffisante des capacités des candidats ». La loi doit donc conduire à mettre en place des procédures objectives de recrutements, seules de nature à respecter le principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.
La notion de « services publics effectifs » est remplacée par celle de « services publics ». Cette modification doit faciliter la « CDIsation » des agents qui justifient d’une durée de services publics de 6 ans au moins sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (art. 3-4 de la loi du 26 janvier 1984). Un volet social est également intégré dans la loi, avec par exemple, l’extension jusqu’en 2018 du dispositif de la loi Sauvadet (7) (art. 41 loi du 20 avril 2016).
À SAVOIR
La loi déontologie, c’est aussi :
• La possibilité pour les agents de consulter un référent déontologue, chargé d’apporter aux agents tout conseil au respect des principes déontologiques (art. 28 bis de la loi de 1983 modifiée).
• La révision des règles sur le cumul d’activités (art. 25 septies de la loi de 1983 modifiée).
• L’amélioration de la situation des agents suspendus et faisant l’objet de poursuites pénales (article 30 de la loi de 1983 modifiée).
• La création d’un délai de prescription de trois ans en matière disciplinaire (art. 19 de la loi de 1983 modifiée) qui court à compter du jour où l’administration a eu une connaissance effective des faits passibles de sanction.
• La rationalisation des positions administratives (art. 14 bis de la loi de 1983 modifiée) dorénavant au nombre de quatre (activité, détachement, disponibilité et congé parental) et non plus de six (suppression position hors cadre).
• La possibilité de prolonger d’un an la validité de la durée d’inscription sur les listes d’aptitude (art. 44 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée), soit quatre années de validité en tout.
• Une meilleure représentativité des femmes et des hommes parmi les représentants du personnel dans les instances paritaires (art. 8 ter de la loi de 1983 modifiée).
• La possibilité de mutualiser le crédit de temps syndical entre un centre de gestion et des collectivités territoriales ou établissements publics non affiliés à ce centre (art. 100-1 I bis de la loi du 26 janvier 1984 modifiée).
La loi déontologie, c’est aussi :
• La possibilité pour les agents de consulter un référent déontologue, chargé d’apporter aux agents tout conseil au respect des principes déontologiques (art. 28 bis de la loi de 1983 modifiée).
• La révision des règles sur le cumul d’activités (art. 25 septies de la loi de 1983 modifiée).
• L’amélioration de la situation des agents suspendus et faisant l’objet de poursuites pénales (article 30 de la loi de 1983 modifiée).
• La création d’un délai de prescription de trois ans en matière disciplinaire (art. 19 de la loi de 1983 modifiée) qui court à compter du jour où l’administration a eu une connaissance effective des faits passibles de sanction.
• La rationalisation des positions administratives (art. 14 bis de la loi de 1983 modifiée) dorénavant au nombre de quatre (activité, détachement, disponibilité et congé parental) et non plus de six (suppression position hors cadre).
• La possibilité de prolonger d’un an la validité de la durée d’inscription sur les listes d’aptitude (art. 44 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée), soit quatre années de validité en tout.
• Une meilleure représentativité des femmes et des hommes parmi les représentants du personnel dans les instances paritaires (art. 8 ter de la loi de 1983 modifiée).
• La possibilité de mutualiser le crédit de temps syndical entre un centre de gestion et des collectivités territoriales ou établissements publics non affiliés à ce centre (art. 100-1 I bis de la loi du 26 janvier 1984 modifiée).
Note
(01)Loi n° 83-634 du
13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale. - Retourner au texte
(02)Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. - Retourner au texte
(03)Cette
obligation existait déjà : art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre
2013 relative à la transparence de la vie publique. Voir O. Guillaumont,
« Conflits d’intérêts : l’obligation d’abstention, nouvelle obligation
déontologique », Lettre du cadre mars 2014, p. 48. - Retourner au texte
(04)Voir O. Guillaumont, « L’agent public lanceur d’alerte », Lettre du cadre, février 2014, p. 50. - Retourner au texte
(05)CE, 12 mars 2010, Commune de Hœnheim, n° 308974. - Retourner au texte
(06)Changement
déjà acté par le décret n° 2015-1912 du 29 décembre 2015 portant
diverses dispositions relatives aux agents contractuels de la fonction
publique territoriale. - Retourner au texte
(07)Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012. - Retourner au texte
Aucun commentaire:
Enregistrer un commentaire