jeudi 6 décembre 2012

Acte III de la décentralisation : Marseille bientôt euro métropole : aujourd'hui une case vide...?


Les points clés du texte de l’avant-projet de loi

 de décentralisation


© La Gazette

La Gazette des Communes et Le Courrier des Maires se sont procuré
en exclusivité « l’avant-projet de loi de décentralisation et de réforme
de l’action publique ». Ce texte, prélude à l'Acte III de la décentralisation
 en faveur des collectivités locales, en date du 27 novembre, fera l’objet
 d’ultimes arbitrages à Matignon, le 10 décembre et à l’Elysée, le 11 décembre.
Elaboré par Marylise Lebranchu, il sera soumis aux associations d’élus et aux syndicats avant d’être transmis début janvier au Conseil d’Etat. Sa présentation en conseil des ministres devrait intervenir le 6 février.
A ce stade, il comporte 79 articles, répartis en 9 Titres.
Il est publié ici en mode lecture, ou en téléchargement.

Gouvernance : un Haut Conseil des Territoires « light »

L’instance de dialogue Etat-collectivités, promise par François Hollande durant sa campagne et plébiscitée par les associations d’élus figure bien dans le texte.
Elle est présidée par le Premier ministre, son secrétariat assuré par les services du ministère chargé des collectivités. Selon toute vraisemblance, c’est la Direction générale des collectivités locales (DGCL) qui se chargera de cette dernière tâche.
Les membres du gouvernement y participent selon leur domaine de compétence. 2 députés, 2 sénateurs et 18 élus locaux font partie de la formation plénière. Le collège local se décompose de la manière suivante :
  • 3 présidents de région
  • 6 présidents de départements
  • 3 représentants d’EPCI à fiscalité propre représentant pour l’un, les « métropoles », pour l’autre, les communautés d’agglomération et pour le dernier, les communautés de communes
  • 6 maires dont au moins 1 représentant les DOM-TOM.
Selon une version « alternative » proposée dans l’avant-projet de loi, les représentants de ces 4 collèges sont respectivement désignés par l’Association des régions de France (ARF), l’Assemblée des départements de France (ADF), l’Association des communautés de France (ADCF) et l’Association des maires de France (AMF).
Toujours dans cette version alternative, sont membres de droit du HCT le président :
  • De la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation,
  • Du comité des finances locales (CFL),
  • De la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC),
  • De la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN),
  • Du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT),
Est-ce à dire que le Haut Conseil absorbera ces quatre dernières instances ? Rien n’est moins sûr. Le texte ne fait explicitement référence qu’à une réunion en formation restreinte du Comité des finances locales. Mais plus loin, il est précisé qu’il est créé au sein même du CFL « une formation spéciale dénommée commission consultative d’évaluation des normes »… Une précision étonnante à cette place, puisque la CCEN existe déjà, au sein du CFL.
L’avant-projet de loi évoque aussi un centre de ressources pour les collectivités placé auprès du HCT. Une piste activée par l’Association des administrateurs territoriaux de France (AATF) dans son manifeste publié à l’occasion de son congrès de Rennes, le 21 et 22 juin derniers.

Des conférences territoriales de l’action publique présidées par les régions

Des conférences territoriales de l’action publique associant à la fois l’Etat et les collectivités sont créées. Leur champ d’action, dans le texte du 27 novembre, apparaît plus réduit qu’annoncé par le gouvernement ces dernières semaines. Ces conférences, qui pourront être saisies par le Haut conseil des territoires et par tout élu local, émettent des avis.
C’est le cas notamment sur les projets de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services départements-région prévus par la loi du 16 décembre 2010 (portant réforme des collectivités territoriales) six mois après les élections territoriales.
Dans chaque région, la Conférence territoriale est composée :
  • du président de la région,
  • des présidents des départements,
  • des présidents des métropoles, des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes de plus de 50 000 habitants,
  • d’un représentant par département des communautés de communes de moins de 50000 habitants,
  • des maires des communes de plus de 100 000 habitants,
  • de quatre représentants des maires de communes de moins de 100 000 habitants.
L’Association des régions de France a, pour l’heure, obtenu gain de cause : les conférences territoriales de l’action publique seront présidées par le président de région. Les autres associations d’élus préfèrent une élection entre membres de l’instance.
L’avant-projet de loi précise aussi que « le représentant de l’Etat dans la région est le « commissaire du gouvernement ». L’ordre du jour des conférences est d’ailleurs déterminé par le président de région et le commissaire du gouvernement.

Un contrôle des normes moins fort que prévu

Contrairement au vœu initial du gouvernement, la commission consultative d’évaluation des normes ne dispose pas du pouvoir de dire « non » à la création d’une nouvelle norme. Un tel mécanisme, selon le ministère délégué à la Décentralisation, se serait attiré les foudres du Conseil constitutionnel.
« Lorsqu’un projet de texte réglementaire a pour conséquence une augmentation des charges nettes obligatoires pesant sur les collectivités territoriales, le Gouvernement doit indiquer si des ressources seront attribuées à ces collectivités », précise simplement le texte.
Le gouvernement est aussi « chargé, dans l’exercice de son pouvoir réglementaire, de définir des modalités d’application proportionnée des lois concernant les collectivités territoriales ».
Un objectif qui n’autorise pas pour autant l’exécutif « à prévoir par voie réglementaire, sans habilitation législative expresse, des possibilités de dérogation à l’application des lois concernant les collectivités ».
L’adaptation des lois par les régions, souhaitée par François Hollande et l’ARF, est d’ailleurs la grande absente de cet avant-projet de loi.

Intercommunalité : trois eurométropoles imposées par la loi

L’avant-projet de loi « Lebranchu » impose trois eurométropoles, en lieu et place des groupements de Lille, Lyon et Marseille. Une démarche rare, uniquement utilisée lors de la création par la loi du 31 décembre 1966 des communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.

Ces eurométropoles devraient pouvoir récupérer des compétences départementales, régionales et une partie des grandes infrastructures de l’Etat. Mais ce chapitre est le plus mouvant de l’avant-projet de loi. Il a déjà évolué depuis le 27 novembre.
Michel Mercier (UDI) et Gérard Collomb (PS), présidents du Rhône et du Grand Lyon se sont accordés, le 4 décembre pour transférer toutes les compétences du conseil général à la communauté urbaine. Une opération menée avec la bénédiction du gouvernement qui se traduit par une forte réduction du territoire du conseil général.
Le Rhône sera, en effet circonscrit au Beaujolais et aux Monts du Lyonnais. Le conseil général exercera ses compétences auprès de 435 000 habitants contre 1,35 million au Grand Lyon.
Le cas de Marseille n’est, en revanche pas réglé. La section de l’avant-projet de loi consacré à l’agglomération phocéenne est désespérément vide… Sous la houlette de Laurent Théry, préfet hors cadre chargé du projet de l’agglomération Marseille Provence, L’Etat travaille à la construction d’une métropole « XXL » d’1,8 million d’habitants formé des 6 intercommunalités de l’agglo et dotée de compétences multiples (Transports, développement économique, universités…). Une piste contre laquelle s’élèvent tous les élus extérieurs à l’actuelle communauté urbaine de Marseille Provence Métropole (1 million d’habitants).

Dix communautés métropolitaines ?

L’avant-projet de loi prévoit la création de communautés métropolitaines destinées à « améliorer la compétitivité et la cohésion ». Alors que le gouvernement évoquait surtout des conditions d’attractivité (présence d’un pôle universitaire de renom, d’infrastructures de transport conséquentes et de sièges sociaux de grandes entreprises) pour décrocher ce statut, le texte fixe comme critère un seuil démographique de 400 000 habitants. Une barre qu’atteignent peu ou prou les intercommunalités de :
  • Bordeaux
  • Grenoble
  • Montpellier
  • Nantes
  • Nice
  • Rennes
  • Rouen
  • Strasbourg
  • Toulon
  • Toulouse
Pour ces groupements, la distribution des compétences n’apparaît pas non plus stabilisée. A tel point qu’il est difficile, dans l’avant-projet de loi, de distinguer l’armature des communautés métropolitaines de celle des eurométropoles.

Compétences : clarification et achèvement

Dans son discours du 5 octobre, devant les Etats généraux du Sénat, le chef de l’Etat avait affirmé que le projet de loi privilégierait « la clarté » dans la répartition des compétences et “ira jusqu’au bout de certains transferts” en privilégiant la logique de blocs de compétences. Le titre IV de l’avant-projet de loi intitulé « approfondissement de la décentralisation » poursuit cet objectif.

Compétences des régions

Formation professionnelle. La région serait compétente « en direction des jeunes, des adultes, des personnes handicapées et des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire ».
Elle définirait et mettrait en œuvre « la politique de lutte contre l’illettrisme et pour l’acquisition de compétences clés. »
Elle devrait élaborer un « contrat de plan régional de développement des formations professionnelles » en concertation avec l’Etat. Une « carte régionale des formations dispensées dans le cadre de l’apprentissage » fixerait les priorités. La région organiserait le service public de l’orientation tout au long de la vie sur son territoire. Elle définirait « un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation qui détermine les principes et les priorités de ses interventions. »
Développement économique. Chaque région élaborerait « au plus tard le 1er décembre 2014 », un « schéma régional de développement économique et de l’innovation après concertation » avec l’Etat, les autres collectivités et les chambres consulaires.
Ce schéma définirait « un plan régional pour l’internationalisation des entreprises ainsi qu’une stratégie régionale d’innovation ».
« Responsable des politiques de soutien » aux PME et entreprises de taille intermédiaire (ETI), la région définirait le régime et déciderait de l’octroi d’aides à la création et au développement des entreprises. Les autres collectivités et EPCI (hors eurométropoles) pourraient participer à ces financements, voire exercer la compétence d’aide à la création et au développement des entreprises par délégation de la région.
Fonds européens. L’Etat « confie aux régions, pour la période 2014-2020 » soit par transfert de gestion, soit par délégation de gestion, la gestion des programmes opérationnels des fonds structurels européens et du Fonds européen agricole pour le développement rural.
Transports. Un « syndicat régional de transport » regrouperait la région, les départements, les autorités organisatrices de la mobilité durable. Ce syndicat régional se substituerait aux syndicats mixtes existants. Créé « dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi », il serait chargé d’élaborer le « schéma régional de transport ».
Aménagement numérique du territoire. La région se verrait confier l’élaboration d’un « schéma directeur régional des réseaux de communications électroniques » pour assurer la cohérence des réseaux d’initiative publique. La responsabilité des plans de gestion des déchets passerait du département à la région, échelle qui avait déjà été retenue pour l’Ile-de-France.

Compétences des départements

Handicap. « Le département est compétent pour l’accueil, l’information, l’évaluation, l’orientation, l’accompagnement et le conseil des personnes handicapées. »
L’avant-projet de loi prévoit le désengagement de l’Etat des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Celles-ci ne seraient plus des groupements d’intérêt public (GIP) mais « un service non personnalisé du département, placé sous l’autorité du président du conseil général ». Le conseil général élaborerait un « schéma d’organisation sociale et médicosociale relatif aux personnes handicapées ».
Le département serait également chargé de l’insertion et de la formation professionnelle des bénéficiaires d’un contrat de soutien et d’aide par le travail, dans le cadre d’un plan départemental. Les établissements et services d’aide par le travail (Esat) seraient transférés aux départements.

Compétences des communes et EPCI

Urbanisme. Le plan local d’urbanisme (PLU) deviendrait enfin intercommunal. Le projet de loi prévoit que les communautés de communes et les communautés d’agglomération de plus de 30 000 habitants seraient compétentes de plein droit en matière de plan local d’urbanisme. Un délai serait cependant prévu pour les communes qui sont en cours de procédure d’élaboration de leur PLU jusqu’à la fin de cette procédure.
Mobilité durable. Les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de transport « sont les autorités organisatrices de la mobilité durable dans les périmètres de transports urbains. » Elles organiseraient les services réguliers de transport public urbain de personnes.
Numérique. Les communes et les départements pourraient « bénéficier d’une délégation de compétence de la région (…) pour l’établissement et l’exploitation d’un ou plusieurs réseaux de communications électroniques. »
Eau. En matière de gestion des milieux aquatiques, le texte prévoit la couverture du territoire par des Etablissements publics territoriaux de bassin d’ici 2017.

Volet financier : nouvelles ressources pour les régions, la gestion locale plus encadrée

Ressources fiscales et financières précisées, encadrement de la gestion locale et transparence accrue des comptes des collectivités : tels sont les trois axes « finances » de l’avant-projet de loi « de décentralisation et de réforme de l’action publique » dont prennent actuellement connaissance les associations d’élus. La révision des valeurs locatives et la certification des comptes des plus grandes collectivités refont également surface.
Trois chapitres spécifiques du projet de loi « de décentralisation et de réforme de l’action publique » visent les finances et la gestion locale. Le premier aborde les ressources des collectivités, et particulièrement celles des régions.

Ressources : priorité aux régions

Une loi de finances déterminera ainsi « les modalités et les conditions d’attribution de ressources fiscales supplémentaires » de ces dernières. D’ores-et-déjà, il est prévu qu’elles bénéficient d’une fraction du versement transports dans le cadre de leur statut d’autorité organisatrice des transports, et d’une taxe annuelle sur les locaux commerciaux, de stockage, à usage de bureaux et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories.
Dans le cadre des contrats d’objectifs et de moyens portant sur l’apprentissage conclus avec l’Etat, les chambres consulaires et les organisations représentatives d’employeurs et de salariés, les régions répartiraient librement les sommes affectées aux fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle.
En matière de ressources, les départements se trouvent moins bien lotis… ou du moins resteront sur leur faim. Un seul article de loi précise qu’une loi de finances déterminera « les modalités et les conditions d’attribution aux départements de ressources fiscales supplémentaires partagées avec l’Etat », ressources devant contribuer « au financement des compétences décentralisées ».

Valeurs locatives et TH à rénover

Les conditions de mise en œuvre d’une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation seraient déterminées par une loi de finances, qui statuera également sur l’introduction du revenu dans l’assiette de la Taxe d’habitation (TH).
Par ailleurs, le texte encadre financièrement les transferts de compétences en allant plus loin que les actuelles études d’impact accompagnant les textes de loi soumis par le gouvernement au Parlement : « tout projet de loi ayant pour conséquence une augmentation des charges nettes obligatoires pesant sur les collectivités territoriales comprend des dispositions précisant les conditions de la compensation éventuelle, totale ou partielle de ces charges par l’Etat », prévoit l’avant-projet de loi.

Gestion locale : l’œil de l’Etat

Le second chapitre vise la gestion locale, que le gouvernement souhaite encadrer par des sanctions nouvelles en cas d’irrégularités. Ainsi, « en cas de manquement grave et répété dans l’exécution des mesures de redressement » prises lorsque le budget d’une collectivité a été réglé par le représentant de l’Etat pour cause d’irrégularités, le maire ou le président de l’exécutif local sera passible d’une amende. Son montant pourra atteindre au maximum le double du montant de la rémunération brute annuelle de l’élu. Toutefois, sur délibération de l’assemblée, cette amende pourrait être prise en charge par le budget de la collectivité.

Les collectivités redevables aux juridictions communautaires ?

Autre épée de Damoclès qui pourrait peser à l’avenir sur les collectivités : le risque de devoir supporter « les conséquences financières des jugements ou des arrêts rendus par une juridiction communautaire, à l’encontre de l’Etat pour manquement à une disposition du droit communautaire, lorsque le manquement est imputable à cette collectivité détenant la compétence mise en cause ».
Lorsque plusieurs collectivités ou intercommunalités seraient mises en cause, l’Etat proposerait une répartition des sommes dues entre ces dernières « au regard de leurs responsabilités respectives », les collectivités disposant alors d’un délai d’un mois pour faire valoir leurs observations.
Et en cas de désaccord, c’est la répartition proposée par l’Etat qui s’imposerait « après avis d’une commission constituée de trois membres du Conseil d’Etat et de trois membres de la Cour des comptes ».

Les comptes seront rapportés… à l’Etat

« Transparence financière et qualité des comptes » : tel est l’intitulé du troisième et dernier chapitre consacré aux finances locales. C’est dans cet objectif que les présidents des exécutifs régionaux et départementaux, les maires des communes de plus de 3 500 habitants et les présidents d’intercommunalités comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, devront présenter, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport à leur assemblée délibérante « sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la gestion de la dette ».
Ce rapport, qui devra également comporter l’évolution des dépenses et des effectifs, sera rendu public, débattu et « transmis au représentant de l’Etat dans le département », du moins dans les régions, départements et les communes de plus de 10 000 habitants. Ce dispositif de « reporting » à l’Etat doit entrer en vigueur au 1er août 2014.

Certifier les comptes des volontaires

Enfin, François Hollande l’avait souhaité lors de son intervention devant les magistrats de la Cour des comptes, à Paris, le 7 septembre : la certification des comptes des plus grandes collectivités sera bien expérimentée.
Elle sera coordonnée par la Cour des comptes qui se penchera, pendant cinq ans, sur les comptes des collectivités volontaires dont le produit de fonctionnement excède les 200 millions d’euros. L’expérimentation doit être mise en œuvre trois ans après l’entrée en vigueur du texte de loi.

Urbanisme : Une nouvelle étape vers le PLU intercommunal

Le projet de loi généralise les PLU intercommunal pour les communautés de plus de 30 000 habitants.
Le gouvernement avait déjà fait une tentative lors des discussions du Grenelle de l’environnement pour transformer en compétence obligatoire l’élaboration des plans locaux d’urbanisme par les intercommunalités, sans succès.
Pourtant, à longueur de colloques, les représentants des collectivités locales s’accordent tous pour reconnaître la nécessité d’élaborer ce document de planification à l’échelle du bassin de vie, en lien avec le programme local de l’habitat et le plan de déplacement urbain.
Plus de 200 communautés ont déjà pris la compétence d’élaboration des PLU. L’urbanisme reste cependant une des dernières compétences fortes des communes, en lien direct avec son sol, ce qui explique en partie la grande frilosité des maires à transférer l’élaboration de ce document d’urbanisme au niveau intercommunal.
Le projet de loi franchit cette fois une première étape en prévoyant, dans ses articles 40 et 41, que les communautés de communes et les communautés d’agglomération de plus de 30 000 habitants sont compétentes de plein droit en matière de plan local d’urbanisme.
Ce qui signifie que la compétence d’élaboration leur revient ; mais elles peuvent malgré tout délibérer pour décider que les communes continuent à élaborer elles-mêmes leur PLU.
Un délai est prévu pour les communes qui sont en cours de procédure d’élaboration de leur PLU, jusqu’à la fin de cette procédure. Ceci ne signifie pas forcément que les PLU seront désormais intercommunaux au sens propre : aujourd’hui de nombreux PLUI sont en fait l’addition du PLU de chaque commune. On peut aussi imaginer un PLU avec un projet d’aménagement et de développement durable commun, et des déclinaisons commune par commune. De plus, il sera toujours possible de confier uniquement la réalisation des documents d’urbanisme à l’intercommunalité, sans qu’ils soient pour autant intercommunaux.

Prévention de la délinquance : stationnement et circulation transférés à l’intercommunalité

Sans véritablement remettre en cause l’équilibre des pouvoirs en matière de police entre commune et EPCI, l’avant-projet de loi rendrait obligatoire le transfert des pouvoirs de police de stationnement et de circulation des maires vers les présidents d’EPCI, lorsque ces derniers sont compétents en matière de voirie.
De possible à obligatoire - Là où aujourd’hui l’article L. 5211-9-2 du CGCT laisse la possibilité de transférer cette compétence municipale en prévoyant que « lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, les maires des communes membres peuvent transférer au président de cet établissement leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement », l’avant-projet de loi rendrait ce transfert obligatoire : « au cinquième alinéa de L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, les mots « peuvent transférer » sont remplacés par les mots « transfèrent ».
Les maires ainsi obligés de transférer leurs pouvoirs de police, conserveraient malgré tout, selon le texte, un droit d’opposition face à ce transfert automatique.

La formation professionnelle en prison transférée à la région

Aujourd’hui la formation professionnelle est conduite en milieu pénitentiaire par le ministère de la Justice et celui du Travail, de l’Emploi et de la formation professionnelle dans les établissements en gestion publique et par des prestataires privés dans ceux en gestion déléguée.
Selon l’avant-projet de loi, qui modifierait alors le code de l’éducation, la formation professionnelle serait assurée par les régions, désormais compétentes en matière de formation professionnelle « des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire ».
D’après l’administration pénitentiaire, en 2010, près de 43 millions d’euros ont été consacrés à la formation professionnelle. La même année, et de façon modeste, les conseils régionaux ont participé au financement d’actions de formation des détenus à un peu plus de 700 000 euros.
Rendue possible par la loi pénitentiaire de novembre 2009, les régions Aquitaine et Pays-de-la-Loire expérimentent le transfert de l’organisation et le financement de la formation des détenus depuis 2011. Cette expérimentation, prévue par convention avec l’État, est d’une durée de 3 ans.

La prévention pour les nouvelles eurométropoles et communauté métropolitaines

Nouvelles collectivités territoriales en projet, l’eurométropole et les communautés métropolitaines se verraient confier toute une série de prérogatives dont celles qui relèvent de la « politique de la ville », à savoir les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale, ainsi que les dispositifs locaux de prévention de la délinquance.
Ces nouvelles dispositions concerneraient des collectivités comme Lille, Lyon et Marseille qui deviendraient des eurométropoles. Les EPIC regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus 400 000 habitants, pourraient obtenir le statut de communautés métropolitaines.
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