Finances locales : une amélioration grâce aux efforts de gestion
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Retour sur les
conclusions du dernier rapport annuel de la Cour des comptes sur les
finances publiques locales qui met en lumière une meilleure situation
financière des collectivités locales grâce à des efforts de gestion
accrus.
Fabrice Gaureau,
responsable administratif et financier au sein d'un EPCI
Dans son 4e rapport relatif aux finances publiques locales publié en octobre 2016,
la Cour des comptes souligne le mouvement d’amélioration de la
situation financière des collectivités locales qui dégagent en 2015, et
pour la première fois depuis 12 ans, une capacité de financement
(dépenses 226,9 milliards d’euros,-1,7 % ; recettes 228,4 milliards
d’euros, +0,9 % ; solde positif 1,5 milliard d’euros), contribuant ainsi
pour plus de la moitié à la réduction du déficit public national. La
Cour émet 14 recommandations relatives aux perspectives d’évolution des
finances locales, à la fiscalité locale et à la gestion de la fonction
publique territoriale.
La situation financière des communes s’est globalement améliorée. Ces dernières ont bénéficié du dynamisme des recettes fiscales qui a plus que compensé la baisse accrue des dotations. Les dépenses de fonctionnement se sont stabilisées : augmentation des dépenses de personnel (moins rapide que les années précédentes) compensée par la baisse des autres charges (achats et subventions versées notamment). L’épargne brute a progressé après deux années consécutives d’importantes baisses alors que les investissements ont été réduits. Cependant, la situation de 77 villes de 20 000 à 50 000 hab. et de quatre de plus de 100 000 hab. reste préoccupante avec une épargne nette négative.
Les EPCI à fiscalité propre ont également connu un net ralentissement de leurs dépenses de fonctionnement (augmentation moins marquée qu’en 2014 des dépenses de personnel, diminution inédite des achats de biens et services et des subventions). Le dynamisme des recettes fiscales a permis la constitution d’une épargne brute qui, conjuguée à un accroissement de l’endettement et à une diminution des investissements, a renforcé le fonds de roulement.
Les départements ont bénéficié du dynamisme des DMTO qui a compensé la baisse de la DGF, l’érosion de l’épargne brute constatée depuis 3 ans a diminué. Les charges de fonctionnement ont ralenti (dépenses sociales, masse salariale) ou diminué (achats de biens et services, subventions versées). Malgré la baisse des investissements pour la 5e année consécutive, la dette continue de croître et le ratio de désendettement se dégrade. Huit départements ont une capacité d’autofinancement négative (contre cinq en 2014).
Les finances régionales se détériorent de nouveau en 2015. La croissance des recettes de fonctionnement (malgré la baisse de la DGF) a été inférieure à l’augmentation des dépenses due aux nouvelles compétences transférées par l’État. L’épargne brute de plus des 3/4 des régions recule pour la 5e année consécutive. Les investissements n’ayant pas diminué, l’endettement s’est sensiblement alourdi.
La Cour des comptes insiste en conséquence sur la nécessaire intensification de la maîtrise des charges de fonctionnement et particulièrement de la masse salariale en cette année de réorganisation territoriale, marquée par le passage de 22 à 13 régions, la création de 13 métropoles, le transfert de compétences des départements aux régions et aux métropoles et le resserrement de la carte intercommunale (pouvant se traduire, dans un premier temps, par des coûts supplémentaires). L’investissement communal et intercommunal pourrait repartir à la hausse du fait du cycle électoral, de la diminution du besoin de financement en 2015, d’un endettement accru ayant permis la reconstitution du fonds de roulement et de conditions d’emprunt incitatives. En revanche, les investissements départementaux devraient continuer à diminuer (d’autant plus avec les transferts de compétences aux métropoles), et les investissements régionaux ralentir en raison de la réorganisation territoriale.
Afin d’améliorer les perspectives d’évolution des finances locales, la Cour, comme en 2015, émet cinq recommandations :
L’enjeu de l’équité s’incarne par une révision des valeurs locatives cadastrales (VLC). Regrettant les hésitations et reports en la matière, elle recommande de poursuivre, sans nouveaux délais, la réforme des VLC en utilisant dès 2017, les nouvelles bases révisées pour le calcul des impôts sur les locaux professionnels et en menant à terme la révision des valeurs des locaux d’habitation. Elle plaide également pour que la DGFIP et la DGCL procèdent à des simulations conjointes relatives à l’impact de la révision des VLC sur l’évaluation des potentiels fiscaux et sur les dotations.
La Cour déplore ensuite la complexité issue des différentes compensations d’exonérations législatives d’impôts locaux qui nuit à la transparence et rend difficile la préparation budgétaire. Elle préconise d’améliorer la présentation et la qualité des informations transmises individuellement aux collectivités locales en précisant dans un document unique :
La Cour met enfin en exergue les importantes variations du produit de la CVAE depuis sa création en indiquant que ces variations ne peuvent être expliquées par les fluctuations de l’activité économique et sont sans lien avec le PIB. Au-delà des difficultés liées au calcul de la CVAE (répartition du produit des entreprises multi-établissements notamment), elle souligne que les variations annuelles restent largement inexpliquées et compliquent la prévision budgétaire. Elle recommande donc de renforcer le dispositif d’analyse des variations du produit de CVAE et d’en rendre compte annuellement dans un rapport remis au Parlement et aux collectivités.
Sont notamment mis en exergue, la trop faible mise en œuvre de la gestion prévisionnelle des ressources humaines, l’absence de schémas d’emplois contraignants, la gestion de temps de travail pas assez rigoureuse, la gestion souvent avantageuse des carrières, un suivi mal coordonné au plan national.
La Cour émet quatre recommandations :
Amélioration globale de la situation financière des collectivités
Si en 2014, la baisse des dotations de l’État conjuguée au ralentissement des ressources fiscales s’était traduite par une contrainte financière accrue sur la gestion des collectivités, la baisse amplifiée des dotations en 2015 n’a pas pour autant conduit à un accroissement de cette contrainte à due proportion. Deux principaux facteurs expliquent cela :- un fort accroissement de la fiscalité locale : +5,9 milliards d’euros soit la plus forte hausse depuis 2011 (impôts directs +3,1 milliards d’euros, impôts indirects +2,7 milliards d’euros) ;
- un ralentissement des dépenses de fonctionnement : en 2015, les efforts de gestion des collectivités ont commencé à produire des résultats perceptibles. Ainsi, hors impact des mesures nationales liées à la fonction publique, la progression des dépenses de personnel a été divisée par 3. L’épargne brute a cessé de diminuer, entraînant une réduction du besoin de financement. La dette a augmenté mais la capacité de désendettement ne s’est pas dégradée.
La situation financière des communes s’est globalement améliorée. Ces dernières ont bénéficié du dynamisme des recettes fiscales qui a plus que compensé la baisse accrue des dotations. Les dépenses de fonctionnement se sont stabilisées : augmentation des dépenses de personnel (moins rapide que les années précédentes) compensée par la baisse des autres charges (achats et subventions versées notamment). L’épargne brute a progressé après deux années consécutives d’importantes baisses alors que les investissements ont été réduits. Cependant, la situation de 77 villes de 20 000 à 50 000 hab. et de quatre de plus de 100 000 hab. reste préoccupante avec une épargne nette négative.
Les EPCI à fiscalité propre ont également connu un net ralentissement de leurs dépenses de fonctionnement (augmentation moins marquée qu’en 2014 des dépenses de personnel, diminution inédite des achats de biens et services et des subventions). Le dynamisme des recettes fiscales a permis la constitution d’une épargne brute qui, conjuguée à un accroissement de l’endettement et à une diminution des investissements, a renforcé le fonds de roulement.
Les départements ont bénéficié du dynamisme des DMTO qui a compensé la baisse de la DGF, l’érosion de l’épargne brute constatée depuis 3 ans a diminué. Les charges de fonctionnement ont ralenti (dépenses sociales, masse salariale) ou diminué (achats de biens et services, subventions versées). Malgré la baisse des investissements pour la 5e année consécutive, la dette continue de croître et le ratio de désendettement se dégrade. Huit départements ont une capacité d’autofinancement négative (contre cinq en 2014).
Les finances régionales se détériorent de nouveau en 2015. La croissance des recettes de fonctionnement (malgré la baisse de la DGF) a été inférieure à l’augmentation des dépenses due aux nouvelles compétences transférées par l’État. L’épargne brute de plus des 3/4 des régions recule pour la 5e année consécutive. Les investissements n’ayant pas diminué, l’endettement s’est sensiblement alourdi.
Améliorer les perspectives d’évolution
En 2016, la baisse de la DGF se poursuit (diminution de la composante forfaitaire et accroissement des dotations de péréquation) et les produits de la fiscalité devraient connaître une évolution moins dynamique qu’en 2015. Les collectivités ne disposeront donc pas de marge de manœuvre pour financer l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement.La Cour des comptes insiste en conséquence sur la nécessaire intensification de la maîtrise des charges de fonctionnement et particulièrement de la masse salariale en cette année de réorganisation territoriale, marquée par le passage de 22 à 13 régions, la création de 13 métropoles, le transfert de compétences des départements aux régions et aux métropoles et le resserrement de la carte intercommunale (pouvant se traduire, dans un premier temps, par des coûts supplémentaires). L’investissement communal et intercommunal pourrait repartir à la hausse du fait du cycle électoral, de la diminution du besoin de financement en 2015, d’un endettement accru ayant permis la reconstitution du fonds de roulement et de conditions d’emprunt incitatives. En revanche, les investissements départementaux devraient continuer à diminuer (d’autant plus avec les transferts de compétences aux métropoles), et les investissements régionaux ralentir en raison de la réorganisation territoriale.
Afin d’améliorer les perspectives d’évolution des finances locales, la Cour, comme en 2015, émet cinq recommandations :
- préciser le périmètre exact des dépenses prises en compte dans l’Odedel et le décliner par strate démographique pour le bloc communal ;
- ajouter une annexe budgétaire à la loi de règlement pour analyser les écarts entre les prévisions et les réalisations relatives à l’Odedel ;
- organiser une concertation approfondie sur la trajectoire cible des finances publiques locales, au sein d’une instance associant les représentants de l’État et des collectivités ;
- préciser, dans le projet de loi de finances initiale, les prévisions de dépenses, de recettes et de solde des collectivités et de leurs groupements ;
- engager la préfiguration d’une loi de financement des collectivités retraçant l’ensemble de leurs relations financières avec l’État et fixant pour l’année à venir, par catégorie de collectivités, les conditions de l’équilibre global en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques.
Une fiscalité plus équitable et prévisible
La Cour rappelle que l’accentuation de la contrainte financière doit se traduire par une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement et une programmation plus sélective des investissements, et non par une augmentation des impôts locaux. Constatant l’usage modéré du levier fiscal ces dernières années et les contraintes liées à la réduction et à l’encadrement du pouvoir de taux, elle souligne cependant les grandes disparités de richesse fiscale et prône une fiscalité locale plus équitable, transparente et prévisible.L’enjeu de l’équité s’incarne par une révision des valeurs locatives cadastrales (VLC). Regrettant les hésitations et reports en la matière, elle recommande de poursuivre, sans nouveaux délais, la réforme des VLC en utilisant dès 2017, les nouvelles bases révisées pour le calcul des impôts sur les locaux professionnels et en menant à terme la révision des valeurs des locaux d’habitation. Elle plaide également pour que la DGFIP et la DGCL procèdent à des simulations conjointes relatives à l’impact de la révision des VLC sur l’évaluation des potentiels fiscaux et sur les dotations.
La Cour déplore ensuite la complexité issue des différentes compensations d’exonérations législatives d’impôts locaux qui nuit à la transparence et rend difficile la préparation budgétaire. Elle préconise d’améliorer la présentation et la qualité des informations transmises individuellement aux collectivités locales en précisant dans un document unique :
- la base exonérée du fait des décisions législatives ;
- le montant des allocations compensatrices ;
- le taux de couverture de chaque exonération.
La Cour met enfin en exergue les importantes variations du produit de la CVAE depuis sa création en indiquant que ces variations ne peuvent être expliquées par les fluctuations de l’activité économique et sont sans lien avec le PIB. Au-delà des difficultés liées au calcul de la CVAE (répartition du produit des entreprises multi-établissements notamment), elle souligne que les variations annuelles restent largement inexpliquées et compliquent la prévision budgétaire. Elle recommande donc de renforcer le dispositif d’analyse des variations du produit de CVAE et d’en rendre compte annuellement dans un rapport remis au Parlement et aux collectivités.
Les marges de manœuvre budgétaire
La Cour revient longuement sur la gestion de la fonction publique territoriale (FPT) en rappelant que d’importantes marges de manœuvre budgétaire sont possibles en agissant notamment sur les effectifs, le temps de travail, la gestion des carrières et les régimes indemnitaires. Tout en soulignant l’effort fait en 2015 (+0,8 % des effectifs hors contrats aidés), elle déplore l’absence d’évaluation méthodique des besoins et une approche trop administrative du sujet.Sont notamment mis en exergue, la trop faible mise en œuvre de la gestion prévisionnelle des ressources humaines, l’absence de schémas d’emplois contraignants, la gestion de temps de travail pas assez rigoureuse, la gestion souvent avantageuse des carrières, un suivi mal coordonné au plan national.
La Cour émet quatre recommandations :
- développer la gestion prévisionnelle des effectifs (non-remplacement systématique des départs à la retraite, approfondissement des mutualisations au sein des ensembles intercommunaux notamment) ;
- rendre obligatoire pour les EPCI la publication annuelle d’un état consolidé des effectifs ETPT et, pour les collectivités de plus de 10 000 hab. une présentation annuelle des emplois en ETPT par fonction ;
- abroger la disposition de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 autorisant les collectivités à conserver un temps de travail inférieur à la durée réglementaire et appliquer un mécanisme de modulation des concours financiers aux collectivités locales qui ne respectent pas ladite durée ;
- confier à une instance unique, s’appuyant à la fois sur les représentants des services centraux et des élus locaux, la mission de centraliser et d’analyser, dans des délais raisonnables, les informations sur la gestion locale de la FPT.
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