SYNTHESE
La fiabilité des comptes
La fiabilité des comptes de la ville demeure affectée
par diverses pratiques irrégulières déjà relevées par le précédent contrôle de
2006. Elles concernent le défaut de rattachement des charges (à hauteur
d’environ 25 M€ à 30 M€ par an) et des produits, les restes à réaliser en
dépenses d’investissement et les provisions. La gestion de la pluriannualité des
dépenses d’investissement marquée par un volume d’autorisations de programme
supérieur à 3 Md€ pour un ratio d’exécution annuel de 45 % en moyenne, manque de
rigueur. Ces pratiques altèrent la présentation des comptes et la détermination
du résultat.
La gestion de la TVA est par ailleurs défaillante : la
ville doit plus de 500 000 € de TVA à l’Etat.
La situation financière
La dette reste stable à un niveau très élevé, supérieur
à 1,8 Md€, entraînant des frais financiers importants (57,6 M€ en 2011), que la
conjoncture seule a rendu plus supportables. Elle sera encore accrue de 103 M€
en 2014, lors de la mise à disposition du stade Vélodrome. Elle ne présente
globalement pas de risque, malgré trois emprunts structurés pour un encours de
118 M€.
Malgré une quasi-stabilité des charges de gestion
notamment en fin de période, et une progression un peu plus élevée des produits
de gestion, la situation financière reste préoccupante en raison notamment de
l’absence d’autofinancement. Faute de marge de manœuvre fiscale, compte tenu de
la faiblesse des bases et de la pression fiscale déjà forte, la ville continue
d’investir au-delà de ses moyens financiers, uniquement grâce à l’emprunt.
Le contrat de partenariat public-privé du stade
Vélodrome
Le projet de reconfiguration du stade Vélodrome initié
en 2005 a fait l’objet d’une nouvelle définition dans le cadre de la préparation
de l’Euro 2016. L’option retenue, largement déterminée par le cahier des charges
de l’UEFA et les exigences de l’Olympique de Marseille, augmente la capacité du
stade à 67 000 places. Cet agrandissement excède largement les besoins habituels
de la ville (la fréquentation moyenne est de l’ordre de 50 000 spectateurs en
ligue 1 pour la saison 2009/2010 selon la ville) et même les impératifs de
l’Euro 2016 (l’UEFA demandait deux stades de plus de 50 000 places en
France).
Le choix de recourir au contrat de partenariat
public-privé pour le financement du projet résulte d’une étude réalisée en 2009,
fondée sur un scénario technique et financier élaboré en 2007. L’analyse ne
porte ni sur la performance ni sur les différentes options de partage des
risques. Le recours au contrat de partenariat public-privé justifié par le
critère de la complexité du projet, résulte en réalité du manque de marges
financières de la ville.
Entre deux offres très dissemblables et très éloignées
de l’évaluation préalable (130 M€ sans le stade Delort), le projet AREMA a été
retenu (240,99 M€ d’investissement). Le dialogue compétitif a entériné l’échec
de la tentative d’articulation de l’exploitation commerciale du partenaire privé
avec celle du club résident.
Si les risques en matière de construction semblent avoir été maîtrisés, la
durée même du contrat ne permet pas d’avoir de certitude sur les hypothèses
d’exploitation, pour le suivi de laquelle les dispositions nécessaires n’ont pas
été, à ce jour, prises par la ville.
Les contributions publiques atteignent près de 50 % du
coût de l’investissement : la ville a augmenté sa contribution après le choix du
lauréat (à hauteur de 42,5 M€) afin de limiter le recours aux financements
privés ; la contribution des autres collectivités publiques (Etat, région,
département et communauté urbaine MPM) s’élève à 90 M€. L’analyse financière du
contrat met en lumière le coût élevé du recours au financement par des fonds
propres ou quasi fonds propres dont la rémunération est de plus de 13 % par an.
Le coût brut du fonctionnement du stade s’élève à près de 1 Md€ sur la durée du
contrat, les recettes garanties par l’exploitant, venant en déduction, s’élevant
à environ 500 M€.
Alors que le précédent rapport d’observations
définitives de la chambre relevait que la mise à disposition du stade au club
résident se faisait à des conditions défavorables pour la ville, les nouvelles
conventions ont reconduit et même aggravé le déséquilibre en faveur du club : la
convention de 2011 en vigueur jusqu’au 30 juin 2014, date de la livraison du
stade, ne prévoit plus qu’une redevance forfaitaire de 50 000 € par an.
Il conviendrait de prévoir, à l’instar de ce qui se
pratique dans d’autres grands stades, une redevance de l’Olympique de Marseille
dont la part fixe ne devrait pas être inférieure à 8 M€ par an, augmentée d’une
part variable assise sur le chiffre d’affaires du club.
L’information du conseil municipal
Dans ces différents domaines fondamentaux pour la
gestion de la collectivité, le contrôle met en évidence l’information
insuffisante du conseil municipal. La stratégie de la dette n’est pas débattue,
le débat d’orientation budgétaire est lacunaire. L’information est de même
restée limitée lors du choix du partenariat public-privé.
La gestion du personnel
Les effectifs de la ville de Marseille de 11 556 agents
titulaires en 2011, soit 11 335 équivalents temps plein, ont diminué de 2 %
depuis 2005. La ville emploie également près de 6 000 agents non titulaires,
dont 1 750 vacataires dans les mairies d’arrondissement. Eu égard à l’évolution
de la législation et de la jurisprudence, la chambre estime que 25 à 35 % de ces
vacataires pourraient prétendre au statut d’agents non titulaires de droit
public.
La ville indique qu’elle s’est engagée dans une
démarche d’identification des besoins et d’amélioration du suivi budgétaire
consacré au recrutement des vacataires et de mise en place d’un véritable
contrôle de gestion de l’emploi de ces personnels. Néanmoins elle écarte la
création d’emplois permanents pour les activités intermittentes relevant
notamment du secteur de l’animation dans les centres de loisirs, ce qui laisse
subsister un risque juridique de requalification des contrats.
La collectivité emploie actuellement 53 agents qui ont
dépassé la limite d’âge de 65 ans, dont neuf cas non autorisés par les règles de
recul de la limite d’âge. Déjà critiqués par la chambre dans son dernier rapport
d’observations définitives de 2006, les avantages horaires accordés au personnel
de la ville de Marseille par une délibération du 11 mars 2002 perdurent. Alors
que la durée légale annuelle de travail est pour les agents de la fonction
publique de 1607 heures, la ville de Marseille applique une durée de 1 567
heures. La ville, en rétablissant la durée légale de travail, ferait une
économie de 10 M€ par an et accroîtrait sans dépenses supplémentaires sa force
de travail de 280 équivalents temps plein.
La ville indique toutefois qu’elle maintiendra cet
horaire illégal, en raison notamment de la spécificité des conditions de travail
à Marseille et des problèmes sociaux que provoquerait la mise en œuvre des
dispositions légales sur la durée du travail.
Les bibliothèques
Marseille dispose d’un réseau de huit bibliothèques
municipales, complété par un réseau associatif. L’ouverture d’une nouvelle
bibliothèque dans les quartiers nord (Plan d’Aou-Saint Antoine ) est prévue pour
2014-2015. Le réseau municipal est inégalement réparti sur le territoire, et son
amplitude annuelle d’ouverture au public est inférieure d’environ un mois à
celle des bibliothèques de Lyon et Paris.
Il convient enfin de noter que la bibliothèque de
l’Alcazar est privée depuis 2012 de la mise à disposition gratuite de deux
conservateurs d’Etat des bibliothèques.
Les musées
La ville de Marseille devrait trouver durant l’année
2013, à l’occasion des manifestations de Marseille Provence 2013, les conditions
d’une redéfinition de la gestion de son patrimoine muséal. En effet, la
fréquentation des musées est dans l’ensemble faible. En revanche les agents au
contact du public sont nombreux. La gestion du personnel, principale dépense des
musées en 2011 pour un montant de près de 10 M€, est à améliorer. La ville
indique que dès cette année une réorganisation de l’offre muséale accompagne la
réouverture des musées dans le cadre de Marseille Provence 2013, ainsi qu’une
redéfinition des conditions de gestion du personnel.
L’accueil de la petite enfance
La politique de l’accueil de la petite enfance de la
ville de Marseille a été examinée dans le cadre d’une enquête commune conduite
par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales, destinée à une
publication en 2013.
La ville de Marseille est un acteur majeur de l’accueil
de la petite enfance sur son territoire, à travers les crèches municipales, qui
fournissent une partie de l’offre d’accueil existante, et sa participation au
financement des structures d’accueil associatives conventionnées. La ville
pilote également la politique d’accueil de la petite enfance, en partenariat
notamment avec la caisse d’allocations familiales et le conseil général des
Bouches-du-Rhône.
La ville a une connaissance satisfaisante de l’offre de
garde collective disponible sur son territoire. Elle maîtrise mal en revanche
les données relatives aux autres modes de garde (comme le nombre de places
effectivement disponibles chez des assistantes maternelles), ce qui affecte sa
connaissance de l’offre de garde disponible, tous modes d’accueil confondus. Le
contrôle révèle ainsi un écart important entre les données affichées par la
ville (soit 14 772 places d’accueil disponibles au 31 décembre 2011) et celles
recensées par la chambre (10 532 places pour les enfants de moins de trois ans).
Les différences de périmètre et de méthodes de ces estimations ne rendent pas
compte de la totalité de cet écart.
Le bilan au 31 décembre 2011 montre ainsi qu’un enfant
sur trois de moins de 3 ans bénéficie d’un mode de garde formel, un enfant sur
cinq est accueilli dans une structure collective (crèche), et un enfant sur dix
est gardé par une assistante maternelle.
La progression constante de l’offre d’accueil au cours
des années récentes (+ 10 % environ entre 2008 et 2011) est essentiellement due
à l’augmentation de la capacité des crèches associatives et privées ; les
crèches municipales ont accru leur capacité d’accueil de 65 places entre 2008 et
2012. Elle laisse subsister de fortes disparités territoriales, qui ont tendance
à s’accroître. Le 8ème arrondissement, le mieux pourvu, dispose ainsi d’une
capacité d’accueil permettant de recevoir plus d’un enfant sur deux, tandis que
ce ratio tombe à un sur sept dans le 3ème arrondissement, le moins bien
doté.
La stratégie municipale d’accueil de la petite enfance
est peu formalisée, ce qui peut s’expliquer par la faiblesse des outils dont la
ville dispose pour connaître, de façon documentée et fiable, les besoins des
familles et des territoires. Cette faiblesse du pilotage contraste avec la
qualité du service rendu par les établissements que la ville gère directement et
son rôle actif dans la diffusion des bonnes pratiques auprès des équipements
associatifs qu’elle subventionne.
Les dépenses de la ville relatives à la politique
d’accueil de la petite enfance s’élèvent à 55 M€ environ, dont 7,5 M€ de
subventions de fonctionnement aux crèches associatives. Après déduction des
participations de la caisse d’allocations familiales et des familles notamment,
la charge nette s’élève à 20 M€ environ. Soucieuse de stabiliser ses dépenses,
la ville n’exploite pas suffisamment des leviers d’action comme les subventions
et le conventionnement avec les secteurs associatif et privé, qui lui
permettraient d’orienter le développement de l’offre.
Le renforcement annoncé de la préscolarisation permet
d’espérer un allègement de la tension existante sur l’offre de garde du
territoire communal. Seul un pilotage volontariste de la ville est cependant à
même de développer cette offre et de réduire les disparités existantes au plan
territorial.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Suivre et apurer régulièrement
les autorisations de programme.
Recommandation n° 2 :
Abandonner le système
particulier des autorisations de programme tel qu’il est pratiqué et revenir à
une application conforme des textes légaux et réglementaires en matière de
gestion pluriannuelle des investissements.
Recommandation n° 3 :
Mettre en conformité les
documents budgétaires avec les dispositions de l’article R. 2311-9 du code
général des collectivités territoriales afin offrir au conseil municipal une
vision complète de l’état d’avancement des opérations et de l’échéancier
prévisionnel des crédits de paiement.
Recommandation n° 4 :
Appliquer la réglementation
relative aux provisions, notamment en évaluant financièrement les risques
relatifs aux contentieux ouverts et en assurant leur suivi.
Recommandation n° 5 :
5-1 Passer en revue les
prestations effectuées par les services de la ville afin de déterminer
lesquelles sont assujetties à la TVA et les traiter comptablement et fiscalement
comme telles ;
5-2 Régulariser la situation de la TVA collectée au titre de
l’année 2010 et non reversée à l’Etat, en établissant les déclarations
correspondantes.
Recommandation n° 6 :
Utiliser le compte 1632,
opérations sur capital remboursable in fine – anticipation du remboursement,
pour anticiper annuellement la charge de remboursement de l’emprunt obligataire
souscrit en 2012.
Recommandation n° 7 :
Adopter un règlement
financier formalisant l’ensemble des procédures de mise en œuvre des normes
budgétaires, financières et comptables que doivent appliquer les services de la
commune.
Recommandation n° 8 :
Mettre en place un service
d’audit interne
Recommandation n° 9 :
Recentrer le rapport
d’orientations budgétaires sur les questions budgétaires, développer les
informations qu’il devrait contenir en faisant notamment état des engagements
pluriannuels.
Recommandation n° 10 :
Organiser un contrôle
matériel, en sus du contrôle sur pièces, de la bonne exécution du contrat et
notamment du respect des niveaux de performances auxquels est astreint le
partenaire par le contrat.
Recommandation n° 11 :
Procéder à la réception des
ouvrages de manière très rigoureuse dès lors qu’à la date de l’acceptation de
ceux-ci, la ville sera engagée de manière irrévocable avec le groupement
d’établissements prêteurs, et ce à hauteur de 80 % des redevances
financières.
Recommandation n° 12 :
12-1 Prévoir une part
fixe de redevance supérieure à 8 M€ par an et une part variable assise sur
l’ensemble des recettes réalisées au titre de l’utilisation du stade, et pas
seulement de la billetterie.
12-2 Constituer des garanties de paiement de la
redevance.
Recommandation n°13 :
Mettre fin aux mises à
disposition irrégulières d’agents municipaux auprès de la Coop Ville de
Marseille et Communauté urbaine ainsi que du Conseil mondial de l’eau.
Recommandation n°14 :
Etablir le rapport annuel
prévu à l’article 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 détaillant les mises
à disposition de personnels.
Recommandation n°15 :
Mettre fin au maintien en
fonction irrégulier des agents employés au-delà de la limite d’âge légale.
Recommandation n°16 :
Appliquer aux agents de la
ville la durée légale de travail.
Recommandation n° 17
Etablir de manière
systématique et complète les conventions de dépôts d’œuvres appartenant à la
commune.
Recommandation n° 18 :
Conditionner l’attribution
des subventions communales au taux plein à l’accueil de l’ensemble des enfants
concernés, sauf justification fondée sur des règles communes et des
considérations de fait objectives.
Recommandation n° 19 :
19-1 Transformer les réunions
d’attribution des places de crèches en commissions d’admission dont la
composition et les dates de réunions seraient rendues publiques.
19-2
Informer de manière motivée les parents dont la demande de place en crèche n’a
pu être satisfaite.
Recommandation n° 20 :
Mettre un terme au dispositif
de mises à disposition irrégulières au titre des « services extérieurs de la
ville » et lui substituer, le cas échéant, un dispositif tel que celui de la
validation des acquis de l’expérience.
Tract Europe 4avril2014-BD