La transition numérique de l’administration, d’abord l’affaire des agents
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L’inspection générale de l’administration et
l’inspection générale des finances ont remis au Premier ministre un rapport
portant sur la transition numérique de l’administration territoriale de l’Etat.
Un document qui cherche à placer les fonctionnaires au coeur de la mutation tout
en pointant du doigt les freins à celle-ci, à commencer par les cloisonnements
ministériels.
Engager une réflexion profonde sur l’évolution des méthodes de travail dans
le but de moderniser l’administration territoriale de l’Etat. Telle était la
mission confiée par le Premier ministre à l’inspection générale de
l’administration (IGA) et l’inspection générale des finances (DGF) qui ont
remis, en avril 2016, un
rapport découlant de leurs travaux.
Intitulé « La transition numérique de l’administration territoriale de l’État », celui-ci recèle notamment dix recommandations.
Le rapport souligne en effet que l’étendue des nouvelles régions, consécutives à la fusion, et l’organisation des services de l’Etat réclament une modernisation rapide des modes de travail, tout en insistant sur le fait que les potentialités du numérique offrent de nouvelles perspectives pour l’action publique.
A l’image de ce qui concerne l’open data. La question du maintien de l’attractivité d’une administration territoriale dans l’ensemble vieillissante et qui devra donc renouveler ses effectifs dans les années à venir, est également soulevée par l’IGA et l’IGF.
Le rapport préconise d’étudier « la possibilité d’étendre le dispositif de l’État-plateforme aux relations entre agents afin notamment de permettre le développement de dispositifs numériques innovant répondant aux besoins des agents de l’administration territoriale de l’État ».
Les auteurs insistent sur le fait que de telles chantiers requièrent « une volonté managériale au plus haut niveau, qui impulse la transformation en donnant aux collaborateurs un cadre nouveau d’expression et d’expérimentation ».
S’appuyant sur des initiatives précises, qu’il s’agisse de la plateforme GéoBretagne ou l’Opendata Lab de Midi Pyrénées, les rapporteurs expliquent que les « services territoriaux disposent de ressources humaines créatives et volontaires ».
La mission a choisi de dégager deux appels à projets visant des périmètres différents. Le premier, « les communautés professionnelles territoriales », concerne l’organisation interne de l’administration. Il a pour vocation de développer de nouveaux modes de collaboration permettant une « cohérence et une interministérialité renforcée », favorisant « la cohésion entre agents et le sentiment d’appartenance » et diffusant « la culture numérique ».
Le deuxième appel à projets, « les laboratoires d’innovations territoriales », a lui pour objectif « d’innover dans la conception même de l’action publique », en tirant évidemment parti du numérique. Cette démarche est cette fois ouverte sur l’extérieur, à d’autres parties prenantes. Selon leur nature, les projets pourraient être présentés le 15 juin ou le 26 octobre 2016.
Le rapport précise que ces deux appels à projets devront être portés par les préfets de région, tout en bénéficiant d’une (indispensable) stratégie d’accompagnement du SGMAP. Ils seraient « inscrits dans un programme “Transition numérique de l’administration territoriale de l’État” au sein du fonds “Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique” du programme d’investissements d’avenir ».
Un programme qui pourrait être doté d’un budget de 10 à 15 millions d’euros. Tout cela nécessiterait bien entendu une large campagne de sensibilisation des agents et de formation des dirigeants.
Intitulé « La transition numérique de l’administration territoriale de l’État », celui-ci recèle notamment dix recommandations.
De l’indispensable mutation interne de l’administration territoriale
La mission s’est d’abord longuement attelée à rappeler le contexte, insistant sur le fait que l’essor du numérique nécessite une évolution de l’organisation et du fonctionnement internes de l’administration territoriale de l’Etat. Une mutation qui doit être engagée au plus vite.Le rapport souligne en effet que l’étendue des nouvelles régions, consécutives à la fusion, et l’organisation des services de l’Etat réclament une modernisation rapide des modes de travail, tout en insistant sur le fait que les potentialités du numérique offrent de nouvelles perspectives pour l’action publique.
A l’image de ce qui concerne l’open data. La question du maintien de l’attractivité d’une administration territoriale dans l’ensemble vieillissante et qui devra donc renouveler ses effectifs dans les années à venir, est également soulevée par l’IGA et l’IGF.
La généralisation de l’Etat-plateforme comme réponse aux cloisonnements ministériels
Dans sa deuxième partie, le rapport formule sa première recommandation, invitant le DINSIC à « adopter une approche directive » en proposant au Premier ministre les décisions permettant de rapidement traiter, « avant fin 2016 », trois sujets :- « le fonctionnement de la visioconférence dans un cadre interministériel » ;
- « l’accès aux fichiers partagés » disponibles dans un « format unique de suite bureautique » ;
- « la mise à disposition des agents d’un package numérique nomade ».
Le rapport préconise d’étudier « la possibilité d’étendre le dispositif de l’État-plateforme aux relations entre agents afin notamment de permettre le développement de dispositifs numériques innovant répondant aux besoins des agents de l’administration territoriale de l’État ».
Les agents, clés de voute de la transformation numérique
L’IGA et l’IGF s’attardent dans la troisième partie – la plus dense – sur les enjeux fondamentaux entourant l’administration territoriale. A savoir le décloisonnement des services de l’Etat mais aussi leur déconcentration, la mise en réseau des agents pour valoriser leurs compétences et l’importance de parvenir à donner un sentiment d’appartenance à l’administration.Les auteurs insistent sur le fait que de telles chantiers requièrent « une volonté managériale au plus haut niveau, qui impulse la transformation en donnant aux collaborateurs un cadre nouveau d’expression et d’expérimentation ».
S’appuyant sur des initiatives précises, qu’il s’agisse de la plateforme GéoBretagne ou l’Opendata Lab de Midi Pyrénées, les rapporteurs expliquent que les « services territoriaux disposent de ressources humaines créatives et volontaires ».
La mission a choisi de dégager deux appels à projets visant des périmètres différents. Le premier, « les communautés professionnelles territoriales », concerne l’organisation interne de l’administration. Il a pour vocation de développer de nouveaux modes de collaboration permettant une « cohérence et une interministérialité renforcée », favorisant « la cohésion entre agents et le sentiment d’appartenance » et diffusant « la culture numérique ».
Le deuxième appel à projets, « les laboratoires d’innovations territoriales », a lui pour objectif « d’innover dans la conception même de l’action publique », en tirant évidemment parti du numérique. Cette démarche est cette fois ouverte sur l’extérieur, à d’autres parties prenantes. Selon leur nature, les projets pourraient être présentés le 15 juin ou le 26 octobre 2016.
Le rapport précise que ces deux appels à projets devront être portés par les préfets de région, tout en bénéficiant d’une (indispensable) stratégie d’accompagnement du SGMAP. Ils seraient « inscrits dans un programme “Transition numérique de l’administration territoriale de l’État” au sein du fonds “Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique” du programme d’investissements d’avenir ».
Un programme qui pourrait être doté d’un budget de 10 à 15 millions d’euros. Tout cela nécessiterait bien entendu une large campagne de sensibilisation des agents et de formation des dirigeants.
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Quand l’administration ose le réseau social professionnel
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Fotolia.com Le ministère des Affaires étrangères va faire franchir un cap à la modernisation de l’Etat, en ouvrant, en juillet 2014, le premier réseau social professionnel pour une administration. L’audacieux projet, porté par le DSI du ministère, Nicolas Chapuis, fait sauter bien des verrous : technologiques, managériaux, et de transparence de l’information.Chiffres-clés
- Budget : 3 millions d’euros sur 3 ans hors salaire des fonctionnaires, pour un budget global de la DSI du MAE de 40 millions par an.
- Equipe : 10 personnes constituent l’équipe projet, dont un noyau dur de 5 personnes.
- Externalisation : Le taux d’externalisation de Diplomatie est de 50 %, un taux plutôt faible.
Imaginez une administration de plusieurs milliers d’agents, répartis à travers le monde, qui n’utilisent (presque) plus de mails. Imaginez que cette administration traite chaque jour des centaines d’informations géopolitiques ou économiques ultrasensibles, grâce à un outil qui s’apparente à Google+. Imaginez que cette administration d’Etat embarque dans son projet d’autres ministères, malgré les silos et les étanchéités. Imaginez, enfin, que ce réseau social soit ouvert largement aux publics.En juillet 2014, il ne s’agira plus de fiction, car le ministère des Affaires étrangères aura alors ouvert son nouvel outil de communication, Diplomatie, véritable réseau social professionnel et premier du genre dans le monde. La version bêta de ce réseau a été ouverte le 2 janvier.
Un projet qui aura, ce n’est pas rien, reçu l’aval de deux premiers ministres, François Fillon d’abord, Jean-Marc Ayrault, ensuite. Et ce, malgré des audaces qui sont rarement prêtées à l’administration.Les mails, dévoreurs de temps - « Ce que nous allons créer, c’est un réseau social professionnel, sur le modèle Facebook, ou Google+. C’est un outil professionnel, mais c’est un réseau social d’abord », martèle Nicolas Chapuis, DSI du ministère des Affaires étrangères et initiateur du projet Diplomatie, ou, de son vrai nom, “pour ne pas être rejeté d’emblée”, “Portail interministériel de la correspondance diplomatique”.« Vous ne diffusez plus une information en push, comme dans les mails, mais vous la postez. Et ceux qui sont intéressés par votre sujet viennent le chercher », décrit le DSI. Le changement est majeur, pour une organisation qui, comme beaucoup d’autres a vu la place de la gestion des mails croître de façon exponentielle : « J’ai calculé qu’au ministère, le cadre intermédiaire, qui a 30 à 35 ans, passe 3 heures par jour, sur 7 heures, à ouvrir des mails ; pas à les traiter, mais à simplement les ouvrir ! C’est une perte d’efficacité totale. Pourquoi ? Parce que dans les mails qu’il reçoit, 1 % seulement est utile. Et nous savons tous que plus on écrit, moins on est lu ! Parce que la capacité de lecture est limitée”, analyse-t-il.Trois principes - La réorganisation de l’émission d’informations diplomatiques repose sur un premier principe : dans une administration, toute information traitée est une action. Ainsi, chaque publication sera nécessairement adressée à un service traitant identifié “pour action”, et seules ces publications s’afficheront sur l’écran des agents de ce service : “Au lieu d’être envahi d’informations, j’aurai sur mon écran uniquement les choses qu’on me demande de faire. Du coup, je n’ai plus 100 % de messages, mais 1 %”, se félicite Nicolas Chapuis.
Les posts seront classés en trois catégories : Télégramme, Note diplomatique, Courrier formel (un post au nom de son groupe fonctionnel).Deuxième principe : le concept de boîte mail disparaît, au profit d’un écran conçu comme un journal, affichant, d’une part les sujets “à traiter”, d’autre part les sujets qui correspondent aux centres d”intérêt de chaque utilisateur. Car tout message est accompagné de tags (ou mots-clés), à l’instar des posts des blogs, avec un maximum de cinq, et sans thésaurus obligatoire. Il revient donc à chacun de sélectionner d’un clic ses centres d’intérêt, pour les faire apparaître dans son “journal”. Les autres messages ne polluent plus l’écran, mais peuvent être retrouvés sans difficulté, selon les besoins de l’utilisateur. Les informations importantes ne transitant plus que par Diplomatie, l’usage des boîtes mails devrait mécaniquement chuter.Troisième principe : chaque utilisateur peut s’affilier à une communauté.
Mesure de l’efficacité - Le basculement d’une information “poussée” vers d’éventuels lecteurs à une information postée et récupérée par des lecteurs intéressés retourne l’organisation classique de la “descente d’information” de la hiérarchie vers les agents. Elle introduit aussi une nouveauté dérangeante : la capacité de mesurer l’intérêt des messages postés par l’audience qu’ils ont reçu. Une fonctionnalité inconcevable via les listes de discussions ou les mails, et qui ne laisse pas de perturber.Certains ambassadeurs s’inquiètent déjà de ne plus connaître a priori la liste des destinataires de leurs messages : “je dis tant mieux ! s’exclame Nicolas Chapuis, car nous pourrons mesurer l’efficacité de son action : qui est intéressé par ce qu’il écrit ? Si ça n’intéresse que peu de monde, alors peut-être qu’il se trompe sur les informations attendues par la communauté ?”
Ainsi, l’audience de chaque message sera visible de tous, et les lecteurs pourront même “noter”, ou “liker” l’article qu’ils viennent de lire, comme sur Facebook et Google+, signifiant que l’information leur a été “utile” ou “pas utile”.Du coup, le réseau social Diplomatie se confronte au risque de la mesure d’audience, et de la dérive vers les sujets “faciles” ou payants en terme de lectures : “On me dit “mais tout le monde va lire Washington ! », et c’est probable, mais ce n’est pas comme ça que ce sera analysé”, prévient Nicolas Chapuis.
De fait, les “petites” ambassades apparaissent d’emblée défavorisées face aux mastodontes qui concentrent l’essentiel de l’activité diplomatique mondiale : Washington, Moyen-Orient, Pékin…Mais ce nouveau paradigme suscite déjà des ripostes vertueuses, comme celle des ambassadeurs des Balkans qui envisagent de créer une communauté regroupée pour concentrer leurs informations.Maintien des réalités admnistratives - Les avantages fonctionnels de ce nouvel outil de communication pèsent en sa faveur : “quand j’ai annoncé à nos agents que ce réseau, qui regroupe essentiellement des cadres A voire A+, rappelons-le, donnerait la possibilité d’inscrire dans un espace numérique unique, leur réseau professionnel, quelle que soit la localisation géographique, quel que soit le statut de la personne, privée ou publique dans une communauté d’intérêt, alors nous avons eu une forte adhésion. Plus de liste de diffusion, plus de mails, possibilité de chat en ligne, comme sur Facebook, demain avec de la vidéo, alors oui, ça change tout”, se délecte le DSI.Comme tout réseau social, l’information devient potentiellement accessible au plus grand nombre, mais en tenant compte des réalités administratives : « Les organigrammes sont traduits, dans notre réseau social, par ce qu’on appelle des groupes fonctionnels : la DSI est un groupe fonctionnel, le cabinet du ministre est un groupe fonctionnel, la DGCL du ministère de l’Intérieur est un groupe fonctionnel. Ensuite, les administrations définissent la granularité, c’est-à-dire le périmètre de partage », explique Nicolas Chapuis.Ces groupes fonctionnels, producteurs d’informations et services traitants, sont la première couche du réseau, “du communautaire imposé”. Et ils sont animés par un directeur de communauté, un nouveau métier pour l’Etat. “C’est l’un de nos chantiers essentiels, car il faut inventer la formation de ce responsable, et que les agents acceptent d’assurer ces missions en plus”, relève Nicolas Chapuis. Le secrétaire général a clairement dit que ce serait pris en compte dans l’évaluation. Il y a donc incitation”.
Ces groupes fonctionnels, qui représente la verticalité traditionnelle de l’administration, sont complétés par les communautés d’intérêts, horizontales, elles, et dont la constitution est libre.Conjonction de circonstances favorables - Diplomatie aura bénéficié d’une conjonction de circonstances qui, finalement, l’ont rendu possible, au premier rang desquelles les choix des derniers gouvernements (droite et gauche) d’accomplir la modernisation de l’Etat notamment par les outils numériques. L’autre circonstance tient aux équipes en place, et à leur vision du service public rendu par l’administration.« Il se trouve que le numérique est considéré comme un fort levier de modernisation de l’action publique, confirme Nicolas Chapuis. Et c’est sur cette base que, dès le départ, lors de ma nomination en juillet 2011, j’ai mis en avant 2 points : innovation et inter ministérialité. Ce sont les deux pans fondamentaux, pour moi, de la transformation et de la modernisation de l’Etat ».Premier objectif donc, pour Diplomatie, l’innovation. Une nécessité pour Nicolas Chapuis : « Il fut un temps où l’administration, le service public, était informatisé quand le citoyen ne l’était pas. C’est aujourd’hui le contraire », relève-t-il. « Il n’y a pas de raison que les lycéens aient un smartphone et que les agents publics n’en aient pas. Il en va même là de la légitimité de l’action publique. Quel regard un citoyen a-t-il d’un employé de mairie, de Pôle emploi, ou d’un diplomate si l’agent public n’est pas connecté alors que lui, l’est ? ».« Mon rôle en tant que DSI c’est de fournir des outils modernes à nos services, mais pas dans 15 ans ! Nous en avons besoin, ici et maintenant, quitte à bousculer certaines règles, à revoir de fond en comble les méthodes de travail, quitte à ce que les choix de management s’ajustent, car l’outil ne remplace jamais le management », ajoute Nicolas Chapuis.Casser les verticalités - Pour un projet tel que Diplomatie, « revoir les méthodes de travail » et « ajuster les choix de management » signifie en premier lieu décloisonner : décloisonner les directions du ministère des Affaires étrangères, très verticalisées du fait de la LOLF, et surtout décloisonner avec les autres ministères. Une ambition sur laquelle beaucoup se sont cassés les dents, a fortiori s’agissant de l’implantation d’un outil informatique, tant les administrations sont étanches.“La réalité administrative est que chaque ministère est vertical”, rappelle le DSI. L’autorité budgétaire est ministérielle. L’autorité de sécurité aussi. Les systèmes d’information sont ministériels. Donc chaque ministère est une verticalité, un silo et l’inter ministérialité se fait par des réunions à Matignon. Le SG du gouvernement est in fine comptable du consensus et des arbitrages du Premier ministre”.Mais là encore, Nicolas Chapuis bénéficie d’un contexte favorable. Le système Schuman, qui permet la transmission des télégrammes diplomatiques est critiqué par les autres ministères, de plus en plus friands des informations produites via le réseau des ambassades. Surtout, « les autres ministères sont ravis que nous développions, gratuitement et sans leur demander un ETP ou un euro, un service dont ils vont bénéficier », reconnaît, sans fausse naïveté, le DSI.Choix technologiques innovants - Imprégné des logiques web, Diplomatie sera accessible par n’importe quel navigateur, et en situation de mobilité sur tous les supports mobiles du marché (Un ambassadeur doit pouvoir y accéder dans le désert sur un chameau).
Le réseau comporte également le premier parapheur électronique systématique de l’Etat : tout document pourra être signé de façon probante en ligne, y compris sur une tablette.
Enfin, il est développé à base de logiciels libres, une autre révolution, au sein de l’Etat pour un projet d’une telle ampleur.FocusUn projet au management innovant et exigeant
Le projet du Portail interministériel de la correspondance diplomatique a convaincu les politiques, et l’administration du gouvernement, mais au prix d’un management de projet élaboré, et contrôlé de bout en bout.-
Côté administration, il a reçu l’aval de la DISIC. Pierre Sellal, le secrétaire général du ministère à de plus exigé, compte tenu des ratés passés dans la conduite de projets informatiques, que l’équipe du MAE soit suivie en permanence par un auditeur privé : Jean-Pierre Corniou, ancien DSI de Renault, notamment. Ce dernier rend compte tous les mois de l’avancée du projet et prononce des alertes si besoin. Une matrice des risques a de plus été élaborées. Les contrôles portent sur le management interne, le contenu du projet, ses ambitions, la façon dont est géré l’inter ministériel…
La DISIC a aussi imposé, pour ce projet, la “procédure de l’article 7”. Il s’agit d’une enquête de validation et d’approbation d’un projet informatique de l’Etat. Elle s’appuie sur une peer review (examen par les pairs) : l’équipe présente son projet dans les moindres détails, devant 4 DSI d’autres ministères. Une sorte de grand oral. -
La gouvernance repose sur une volonté de délégation et de responsabilisation des équipes, selon les principes de la méthode AGILE. Et d’association large des agents du MAE : 12 groupes utilisateurs (1 par mois) ont été réunis, sur la base d’une libre participation. 50 personnes en moyenne ont contribué à ces groupes.
La gouvernance a également consisté à recueillir l’adhésion de “hérauts du changement”, susceptibles d’entraîner leurs propres équipes. En l’occurrence, les ambassadeurs. Pour ce faire, le secrétaire général du MAE a accordé, 3 ans durant, un temps de présentation du projet lors de la traditionnelle Conférence des ambassadeurs, qui se déroule à la fin du mois d’août. Une manière de montrer le soutien apporté au plus haut niveau, et d’afficher le statut prioritaire de Diplomatie.
FocusUn réseau ouvert sur le secteur privé, un enjeu d’influence
Diplomatie sera ouvert au monde privé, sur décision de Laurent Fabius, le ministre des Affaires étrangères. Sa première “cible” sera les entreprises, mais aussi les ONG, et les journalistes accrédités qui acceptent de respecter la charte de sécurité. Les acteurs privés n’accèderont qu’à une partie des messages. Au total, le réseau devrait toucher 15 000 agents du Quai d’Orsay, 4000 des autres administrations, et 11 000 acteurs non publics.La décision repose sur une volonté assumée de faire entendre la voix de la diplomatie française, par les reprises qu’en feront les médias. Une sorte de retour aux sources, quand les ambassadeurs publiaient des tribunes dans les journaux. Le rôle des fonctionnaires du Quai d’Orsay évolue donc, pour “expliquer, convaincre, apporter aux entreprises l’information dont elles ont besoin pour comprendre les pays où elles interviennent”, détaille Nicolas Chapuis.Les informations “à protéger” seront diffusées sur un autre réseau, classifié Défense, qui représente une infime minorité de la correspondance diplomatique.
“On me rétorque que nous organisons Wikileaks. Mais non ! Nous répondons à un vrai besoin du public éclairé que la presse ne remplit pas. Mais notre réseau produit 1000 télégrammes diplomatiques par jour ! 350 000 par an. Que fait-on de cette richesse ?”, s’insurge Nicolas Chapuis.
